La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (TSJCyL), con sede en Valladolid, ha revocado la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Zamora que condenaba al Ayuntamiento de la ciudad a indemnizar a la empresa láctea Gaza con una cantidad superior a 1,1 millones de euros. El tribunal autonómico considera que el consistorio no incumplió el convenio urbanístico firmado en 2009, por lo que no debe pagar indemnización alguna.
La resolución, dictada el 23 de octubre de 2025, ha desestimado tanto el recurso de apelación del Ayuntamiento como el de la empresa, aunque en la práctica da la razón al consistorio zamorano al revocar la sentencia de primera instancia. El fallo no es firme y contra él cabe recurso de casación ante el Tribunal Supremo.
Convenio firmado en 2009 para agilizar un proyecto regional
El origen del litigio se remonta al 18 de diciembre de 2009, fecha en la que el Ayuntamiento de Zamora y la compañía firmaron un convenio urbanístico con el fin de facilitar la obtención de terrenos necesarios para la ejecución del proyecto regional del nuevo puente sobre el Duero. El acuerdo permitió al Ayuntamiento disponer de las fincas de forma inmediata, evitando un proceso expropiatorio que habría retrasado las obras.
A cambio, el consistorio se comprometía a aprobar la revisión del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) en el plazo de dos años e incluir en el planeamiento la edificabilidad correspondiente a la parte de la finca cedida por la empresa, de acuerdo con la ficha del sector de suelo urbano no consolidado número 4. Esa revisión del PGOU fue aprobada definitivamente por Orden de 5 de julio de 2011, incorporando la edificabilidad pactada.
En 2022, más de una década después, la empresa reclamó al Ayuntamiento una indemnización superior a 1,1 millones de euros, al entender que el consistorio no había cumplido íntegramente el convenio, al no haber garantizado la materialización de la edificabilidad prevista ni compensado económicamente la cesión del suelo. La reclamación fue rechazada por la Alcaldía en noviembre de 2022, basándose en un informe del Servicio Jurídico de Urbanismo que consideraba que el convenio había sido ejecutado correctamente.
La sentencia de primera instancia y los recursos de apelación
El Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Zamora dio parcialmente la razón a la empresa en agosto de 2024, declarando la resolución del convenio urbanístico y condenando al Ayuntamiento a indemnizar a la sociedad “en la cantidad procedente a determinar en ejecución de sentencia”, más los intereses legales desde diciembre de 2009.
Tanto el consistorio como la empresa recurrieron la resolución ante el TSJCyL. El Ayuntamiento pidió su revocación total, alegando que había cumplido todos los compromisos asumidos. La compañía , por su parte, solicitó que se fijara ya en sentencia la cuantía exacta de la indemnización —1.106.792,44 euros— y que se devengaran intereses desde la fecha del convenio.
El TSJCyL concluye que el Ayuntamiento cumplió el convenio
El tribunal autonómico ha concluido concluye que el Ayuntamiento cumplió las obligaciones que le correspondían: aprobó la revisión del PGOU dentro del plazo previsto e incorporó en ella la edificabilidad comprometida. Según la Sala, “no cabe reprochar al consistorio ni el supuesto incumplimiento ni las consecuencias que de él se derivan”.
La sentencia sostiene que la cláusula que obligaba al Ayuntamiento a “garantizar la materialización de la edificabilidad” no supone una obligación adicional más allá de la ya cumplida, y que el derecho a construir reconocido en el PGOU no se perdió por causas imputables al Ayuntamiento, sino por la propia inacción de la empresa.
El TSJCyL recuerda que, entre 2011 y 2016, la compañía no promovió la aprobación de un nuevo Estudio de Detalle, instrumento necesario para poder edificar, y que solo presentó uno en mayo de 2016, cuando ya había caducado el anterior. Este procedimiento fue declarado caducado en 2020.
Asimismo, el tribunal rechaza que el Real Decreto 638/2016 —que introdujo limitaciones a las construcciones en zonas de flujo preferente del dominio público hidráulico— pueda considerarse una “imposibilidad sobrevenida” que exonere de actuación a la empresa. “Materializar la edificabilidad significa reconocerla válidamente en el planeamiento, no necesariamente construirla de inmediato”, subraya la resolución.
El tribunal corrige al juzgado por no concretar la indemnización
El TSJCyL también reprocha al Juzgado de primera instancia que vulnerara el artículo 71.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa al condenar al Ayuntamiento a indemnizar “en cantidad a determinar en ejecución de sentencia” sin establecer las bases para calcularla. El tribunal recuerda que, en este tipo de casos, el órgano judicial debe fijar las bases o cuantías concretas y no dejar la valoración abierta, máxime cuando existían peritajes y elementos suficientes en el expediente.
No obstante, dado que considera que no hay derecho a indemnización alguna, el TSJCyL revoca la sentencia en su totalidad y desestima la demanda de la empresa, al tiempo que estima el recurso del Ayuntamiento. Las costas judiciales no se imponen a ninguna de las partes, al apreciar el tribunal que el asunto presentaba “dudas de derecho”.