Para muchos expertos, será la ley más importante de la legislatura. Después casi 40 años de vigencia de la ley de función pública en Andalucía, muy desactualizada con el nuevo marco que supuso el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (Trebep), esta norma pretende ser un cambio de paradigma en el empleo público. La Junta de Andalucía ha aprobado un anteproyecto que también supone cumplir mandatos del Estatuto de Autonomía, como la creación de un órgano administrativo de resolución de recursos en la materia o extender su aplicación a las corporaciones locales. Para ello, se propone crear la Comisión de Coordinación del Empleo Público de Andalucía, compuesta por representantes de las consejerías, corporaciones locales y universidades públicas.
Trae cambios sobre todo en el acceso a un empleo público, en las formas para escalar en los puestos de trabajo, en las funciones reservadas según sea funcionario o personal laboral y en la elección de los directivos. Los sindicatos ultiman cientos de folios de alegaciones por la importancia de la norma. De hecho, cuando el pasado mes de febrero, se tuvieron que hacer la fotografía en el acto protocolario de presentación con el consejero de Presidencia, Administración Pública e Interior, Elías Bendodo, CCOO rehusó estar porque no les facilitaban el texto completo. Lo mismo refirió el Sindicato Andaluz de Funcionarios (SAF), mientras que UGT y CSIF están más receptivos, pero también preparan alegaciones. Critican por ejemplo el “carácter punitivo y sancionador” que entienden que la ley imprime a la evaluación del desempeño. O creen que no está bien garantizada que las potestades públicas “correspondan únicamente a funcionarios”.
Los expertos reconocen que requerirá un especial desarrollo reglamentario, y también que hay resistencia a los cambios. Por ello, abogan por un esfuerzo de formación y difusión que ha empezado el Instituto Andaluz de Administración Pública (IAAP) mediante unos debates que sirven para hilar este texto sobre los aspectos más importantes que se pretenden cambiar con una norma que solo en el caso de la Junta de Andalucía regulará las condiciones de un colectivo que roza los 300.000 empleados públicos.
¿Cómo entrar y conseguir un puesto?
En lo que respecta a la selección y provisión de puestos de trabajo, según lo recogido en el anteproyecto, irrumpen dos nuevos conceptos a la hora de elegir a los más adecuados: competencias, es decir, no solo se valorarán méritos y capacidades, y validez predictiva, o sea, saber acertar que es la persona que mejor desempeñará la tarea. “Los procesos selectivos cuidarán especialmente la conexión entre el tipo de pruebas a superar y la adecuación al desempeño de las funciones y tareas asignadas (...), para lo cual podrá disminuirse la importancia de las pruebas basadas en la mera exposición memorística e incluir, en su caso, las pruebas prácticas que sean precisas”, reza el texto.
Empezando por la selección, Natalia Márquez García, directora general de Recursos Humanos y Función Pública, cree que “será un revulsivo para atraer el talento porque hay muchos candidatos a nivel cuantitativo, pero los queremos también a nivel cualitativo”. En esta línea, insiste: “Tenemos un sistema de selección que no está enfocado a un puesto de trabajo, sino a un cuerpo, y tiene la dificultad luego de adaptación”.
Para elegir a los mejores, hay que tener a los mejores en el proceso. El objetivo es contar con expertos para la selección y la provisión. La secretaria general de Administración Pública, Ana María Vielba, indica que ya están hablando “con universidades de Andalucía y de España para que nos acrediten competencias de los que vengan del mundo privado”. Pablo Fanegas Villar, secretario general IAAP, ve también “imprescindible la profesionalización de los órganos de selección”. La ley prevé que el IAAP homologue actividades para prepararlos porque es una importante labor que tiene la Junta de Andalucía. Los 62 cuerpos actualmente en la oferta pública de empleo movilizan mucho personal de la Junta de Andalucía con un apoyo del IAAP, pero urge la aplicación de técnicas de selección extra: “Las nuevas generaciones, incluso desde las universidades y las nuevas formas de adquirir los conocimientos, están preparadas para presentarse a procesos selectivos de este tipo”.
Mientras, en provisión, donde los dos sistemas más habituales son concurso y libre designación, Natalia Márquez García explica que en el primer caso “es poco ágil, tarda mucho en solucionarse y el procedimiento burocrático es largo”. Se buscan “concursos más ágiles, donde haya un general, pero otro abierto y permanente en el que se irán sacando los puestos a medida que quedan vacantes en lugar de esperar a todos” a la vez. La libre designación quedará para algunos puestos, pero el grueso será por estos concursos, el general y los específicos. Estos son nuevos. El anteproyecto prevé que conste de dos fases.
¿Cómo progresar en la carrera profesional?
Una vez dentro, se trata de motivar a los empleados públicos y asegurarse la retención del talento. Por ello, incluye nuevas formas de progresar sin cambiar de puesto de trabajo. La denominada carrera profesional horizontal, que ya introdujo el Trebep en 2015 y que en Andalucía no está recogida. De este modo, se va hacia un sistema de tramos, en los que se irá subiendo. En principio, la ley prevé ocho.
“Hasta ahora la única manera de progresar era participar en concursos y acceder a otros puestos de trabajo. Personas que están plenamente integradas y satisfechas con el trabajo que día a día hacen no se verán abocados a cambiar de puesto de trabajo para progresar”, explica Antonio Parralo, subdirector de Función Pública.
Estará muy relacionado con la evaluación del desempeño, porque exigirá una comprobación de que lo merece. Seguirá contando mucho la formación. “Por primera vez, la formación se recoge en la ley como derecho pero también como obligación, pero basada en un sistema de competencias en lugar de certificar contenidos”, añade. Es decir, qué se ha aprendido en los cursos y no solo la asistencia.
Federico Castillo, catedrático de Derecho Administrativo, prosigue: “Nos enfrentamos a un gran reto que nos va a ocupar los próximos años si queremos transformar la administración pública y que Andalucía entre con fuerza en el siglo XXI. No interesa solo seleccionar al mejor, sino al que previsiblemente en el futuro siga manteniendo esa cualidad”, remacha. En su opinión, el motor de cambio es la evaluación de desempeño: “Si esto sale bien, pasaremos a una administración mucho más eficiente. Supondrá abandonar el cliché de que dará igual trabajar o no porque al final te pagan. Se detectará a los que no quieren”.
¿Quién puede hacer qué?
Se trata de cumplir lo previsto en el Trebep “porque tanto el derecho autonómico no está alineado” con el mismo, subraya Eduardo Gamero, catedrático de Derecho Administrativo de la UPO. “Es necesario que el marco normativo sea sobre todo claro y permita perfilar las funciones que están reservadas a funcionarios y cuáles no y cuáles pueden ser desempeñadas por entidades de personalidad jurídica privada”, insiste. En su opinión, “la Junta de Andalucía ha hecho un esfuerzo técnico por intentar contribuir a esa delimitación”. Es más, apunta que el decreto 3/2021 para los fondos europeos ya prevé esa clarificación.
Jesús Jiménez, presidente del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía y exjefe de gabinete jurídico de la Junta de Andalucía, agrega que dicho decreto persigue un objetivo: “En estos momentos, no se entendería que la Junta de Andalucía en su conjunto no abordara que todos los recursos humanos de sus entidades se pongan al servicio del objetivo máximo de utilizar la gestión y ejecución eficaz de los fondos europeos para la reactivación económica y social. Es así urgente, imprescindible y necesario que todo el personal desempeñe sus funciones para optimizar la gestión, siempre en el marco de la norma básica vigente”. Todo ello sin tocar la responsabilidad del personal funcionario como “garante de la objetividad y rigurosidad administrativa en la administración”.
Los dos reconocen que puede surgir el debate de si se está “desfuncionarizando”. Jesús Jiménez aclara que en la administración la mayoría del personal es funcionario y no va a tener impacto. En las entidades instrumentales la mayoría es laboral. “Es aquí donde se ha intentado poner el foco”, reconoce, a la vez que recuerda que en otras comunidades autónomas están pendientes de sentencias del Tribunal Constitucional. Eduardo Gamero tampoco descarta eventuales impugnaciones. “Un solo artículo nos ha llevado meses de trabajo”. Básicamente porque está definida “la potestad administrativa como ejercicio de autoridad, que es exclusivo de los funcionarios, pero no es lo único”. Los laborales se reservan “tareas auxiliares y de carácter técnico que también suponen una participación en el procedimiento administrativo”.
¿Quiénes mandan?
En cuarto lugar, hablamos por los mandos, con dos objetivos: profesionalización y despolitización. Por un lado, en la elección: se va a ir a por la concurrencia. Y por otro, en el cumplimiento: se va a tener que rendir cuentas de los logros. Juan Antonio Carrillo, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla, incide en que la “dirección pública no estaba profesionalizada”. Todas las organizaciones “necesitan un alma y aquí es la política, pero también un corazón y unos pulmones para que las cosas funcionen con un sentido”. Falta esa profesionalización intermedia. “En el anteproyecto se han conciliado dos fórmulas. Queremos gente de la cantera. Pero también fichajes, gente con experiencia en la dirección privada si tiene vocación por lo público y está acreditado”, continúa. Previamente debe pasar el filtro de una comisión. De todas formas, lamenta que “la ley no aborda el problema económico para hacer atractiva la llegada de profesionales”, si bien opina que lo motivador en lo público “es el reto”.
Carlos Suso, del Gabinete de Análisis e Investigación del IAAP, resume: “Ya no designo porque es mi amigo, sino porque ha superado un proceso. Necesitamos funcionarios que se profesionalicen o técnicos que vengan de fuera porque la administración no empieza y termina en el funcionariado”.
Para ello se creará una comisión independiente de selección de personal directivo público, competente para la convocatoria y desarrollo de los procesos de verificación de los requisitos y selección. Sus titulares serán nombrados por el Consejo de Gobierno entre personas con competencias directivas de reconocido prestigio.
El texto recoge que el nombramiento para un puesto catalogado como de personal directivo público de tipo A (nombramiento por decreto de Consejo de Gobierno) y B (reservados a funcionarios o laborales fijos y que dependen directamente de anteriores) incluirá un acuerdo de gestión, que tendrá carácter público, en el que se determinarán los objetivos a cumplir y los instrumentos y periodicidad con que se producirá la evaluación, que será de cuatro años, con una posible y única prórroga por el mismo tiempo, si es satisfactoria.
La preparación de los funcionarios de la Junta de Andalucía está mucha veces por encima de la exigida para el acceso. Lo prueba el hecho de que cada vez haya más licenciados entre los administrativos, e incluso entre auxiliares administrativos. Los primeros son los C1. Pues bien, de los 7.764 con los que contaba la Junta de Andalucía, entre funcionarios e interinos en el primer trimestre de este año, 2.331 eran titulados superiores: licenciados, arquitectos o ingenieros, según datos del Servicio de Registro General de Personal.
Esto significa que casi dos de cada tres administrativos de la Junta de Andalucía son titulados superiores, pese a que para el acceso se exige solo bachillerato. En el caso de los auxiliares administrativos, los C2, a los que se les exige enseñanza secundaria obligatoria para acceder, eran 2.002, de los que 254 tenían titulación superior, o sea, uno de cada 10.
Enrique Álvarez de Toledo, presidente del sector de Administración General de la Junta de Andalucía en el sindicato CSIF Andalucía, cree que se conjugan las dos cosas: que hay más titulados superiores que hace unas décadas, “por las mayores facilidades para estudiar un grado para más familias, y que hay menos formas de convertirlo luego en una profesión, de forma que solo ven como salida, con garantías y huyendo de la precariedad, la función pública”. Explica que ya con la crisis de 2008 “se notó este cambio en los perfiles por muchos titulados superiores, autónomos y personas con profesiones liberales” que se decidieron a hacer oposiciones. En la misma línea, expone que “también influye que se sacan pocas plazas en los cuerpos superiores, por lo que hay muchos que deciden empezar desde abajo, optando por los C para luego recurrir a la promoción interna, que no se ve limitada por las tasas de reposición”. Eso, no obstante, hace que la competencia “sea mucha en promoción interna”.