Venezuela: de la dependencia al rentismo y vuelta a empezar

El reciente acuerdo entre el gobierno de Estados Unidos y el de Venezuela ha desatado un largo reguero de críticas. Todavía no se conocen los términos exactos, pero sí lo suficiente como para constatar que el gobierno de Estados Unidos ha logrado un control efectivo sobre la gestión de gran parte del petróleo venezolano. Así, no se han cumplido las advertencias de Diosdado Cabello, ministro de Interior, que hace menos de un año afirmaba que no se entregaría “ni una gota” de crudo a los estadounidenses en caso de producirse una agresión. Finalmente, se produjo la intervención militar, incluyendo el secuestro del presidente, y se transferirá más de una gota de petróleo hacia Estados Unidos. Según el propio Donald Trump, el acuerdo es para 65.000 millones de barriles, aproximadamente una quinta parte de todas las reservas del país.

Venezuela tiene las mayores reservas de petróleo probadas del mundo, es decir, de cantidades que son recuperables del subsuelo con la tecnología y precios actuales. Esa circunstancia geológica ha moldeado profundamente la política del país latinoamericano desde que se descubrieron los primeros yacimientos en 1914, cuando Venezuela llevaba ya un siglo siendo independiente, pero todavía era un país básicamente agrario y muy pobre. Merece la pena remontarse brevemente a ese momento porque, paradójicamente, guarda una similitud sorprendente con lo que está pasando ahora mismo.

La maldición de los recursos

Como muchos países en desarrollo saben, que un territorio sea abundante en recursos no significa que tenga un billete garantizado hacia el desarrollo económico. De hecho, es más habitual lo contrario, es decir, que las naciones más abundantes en recursos naturales sean también los más pobres. En economía se conoce como maldición de los recursos a una hipótesis que intenta explicar esa paradoja, y según la cual el problema principal es que el país se vuelca tanto en explotar ese sector abundante en recursos (por ejemplo, petróleo) que se 'olvida' de casi todo lo demás. En realidad, no es una cuestión de decisiones gubernamentales sino de la propia orientación del mercado, ya que tanto el capital internacional como el nacional fluyen, lógicamente, hacia ese sector abundante en recursos que, como es deseado por todo el mundo, genera tasas de ganancia más elevadas y deja de fluir hacia el resto. El país se convierte rápidamente en un exportador del recurso natural y la dinámica económica hace el resto (por ejemplo, el tipo de cambio se encarece y eso dificulta otro tipo de ventas al extranjero, como las industriales).

Cuando a comienzos del siglo XX se fueron descubriendo los yacimientos de petróleo por todo el mundo, solo unas pocas empresas estadounidenses e inglesas tenían la capacidad tecnológica y financiera para extraer el recurso y, además, refinarlo para convertirlo en un producto utilizable por la sociedad (por ejemplo, gasolina, lubricantes, productos petroquímicos, etc.). Aunque el petróleo estaba en el subsuelo venezolano, no había en el país ninguna empresa capaz de convertirlo en algo útil, de modo que se permitió que fueran las empresas multinacionales las que se encargaran de todo. El proceso ganó orden a partir de 1922, cuando el presidente Juan Vicente Gómez declaró los recursos del subsuelo propiedad del Estado y este pasó a controlar tanto las concesiones como los royalties e impuestos aplicables. Eran tales las reservas venezolanas que en los años treinta el país ya se había convertido en el principal exportador de petróleo del mundo.

Gracias a los impuestos aplicados a la actividad extractiva, el Estado fue capaz de desplegar una estrategia de creación de infraestructuras y servicios públicos que dinamizaron la economía, elevándose también el consumo de una emergente clase media, al tiempo que se fortalecía su autoridad sobre el territorio. El contexto de boom del petróleo favoreció que los países en los que las multinacionales extraían el recurso reclamaran una mayor porción de la tarta y Venezuela fue, además, pionera en la lucha y ejemplo posterior para países de Oriente Medio. La legislación de 1943 y, posteriormente, la consolidación del principio 50-50 (reparto por igual de los beneficios) hicieron que el Estado capturase una parte mucho mayor de los beneficios generados por la actividad petrolera.

En el contexto de posguerra, de intervencionismo económico y descolonización, se extendió el imaginario de que el desarrollo económico pasaba por controlar y explotar directamente los recursos naturales. La idea de desarrollo nacional y económico iban de la mano en un imaginario extractivista que se interpretaba como condición para igualar la riqueza de los países más avanzados. Tras los precedentes de Rusia en 1917 y México y Bolivia en los años treinta, en 1951 Irán fue el primer país de Oriente Medio en nacionalizar su petróleo y expulsar a las empresas occidentales. Pero solo dos años después el gobierno de Mossadegh fue derrocado por un golpe de Estado de Reino Unido y Estados Unidos.

En 1957, Irán permitió la entrada de la multinacional italiana ENI, que aceptó un acuerdo 75-25 que puso nerviosas al resto de multinacionales y demostraba que los países petroleros estaban interesados en captar mayores cuotas de las rentas del sector. En septiembre de 1960, algunos de estos países, a instancia de Venezuela, formaron la Organización de los Países Exportadores de Petróleo (OPEP) para fortalecer sus demandas y elevar la participación del Estado al menos a una ratio 60-40. En los años setenta se producirían las primeras grandes nacionalizaciones de compañías occidentales, primero en Argelia y Libia, y luego, y de forma progresiva, en los países del Golfo Pérsico. Los llamados países productores demostraban tener ya la capacidad tecnológica y financiera para realizar la actividad ellos mismos y sin mediaciones, es decir, capturando completamente toda la renta petrolera.

La compañía estatal de Venezuela fue PDVSA, creada en ese contexto internacional en 1976. La renta petrolera era tan alta que los partidos políticos dominantes se repartieron su influencia en el denominado pacto del Punto Fijo. El sistema seguía siendo el mismo: un desarrollo económico totalmente dependiente de las rentas petroleras, donde el gobierno tenía un margen enorme para decidir qué hacer con ellas (con una fuerte autonomía de PDVSA respecto del poder político y problemas crecientes de corrupción) y consecuentemente muy vulnerable a las caídas del precio del petróleo. Durante esas décadas fracasaron todos los intentos de diversificar la estructura productiva, como la industrialización por sustitución de importaciones, que logró crear determinadas capacidades industriales, pero no consiguió modificar sustancialmente la dependencia estructural de la renta petrolera. La caída de los precios a mediados de los años ochenta llevó al país a una crisis económica que fue gestionada a la manera neoliberal, desembocando en una profunda crisis política que duró hasta que en 1998 Hugo Chávez ganó las elecciones.

El chavismo se construyó sobre el rentismo petrolero

La victoria de Chávez no gustó a las élites que habían gestionado la renta petrolera hasta entonces, razón por la cual sufrió el golpe de Estado de 2002. Tras superarlo gracias al apoyo popular y de los militares, y tras un paro patronal de la empresa PDVSA, Chávez despidió a miles de trabajadores y gestores de la empresa y tomó un control mucho más activo sobre sus decisiones. Los precios del petróleo acompañaron y el gobierno logró poner en marcha políticas sociales que sacaron a millones de personas de la pobreza y redujeron de manera muy notable la desigualdad. Sin embargo, todo el sistema seguía dependiendo en última instancia de las rentas petroleras.

Se suele hablar de PDVSA como una suerte de para-Estado porque asumió proyectos que no tenían nada que ver con su función económica, como programas sociales o proyectos de infraestructuras urbanas. Así, el endeudamiento de la empresa quedó no sólo vinculado a su actividad inversora y extractiva sino también a la necesidad de acometer proyectos sociales ajenos a la entidad. Por otro lado, la cualificación de los nuevos dirigentes parecía estar lejos de las capacidades de los anteriores. Además, políticamente era una forma de llevar a cabo una intervención pública que no pasaba por los controles habituales de la asamblea nacional. Algunos o todos estos elementos ayudan a entender por qué la empresa PDVSA ya se encontraba en niveles de actividad económica y financieros muy bajos antes de que llegaran las primeras sanciones estadounidenses en 2017. Las sanciones no crearon el deterioro de PDVSA, que ya era evidente antes de 2017, pero sí contribuyeron posteriormente a profundizarlo.

Como se puede ver en el siguiente gráfico, el peso del petróleo en las exportaciones siempre ha sido muy alto en Venezuela. Curiosamente, la mayor dependencia del petróleo se produce durante el período chavista, con niveles por encima del 95%, lo que da muestra del fracaso de las estrategias de diversificación industrial. Eso sí, durante el período de Hugo Chávez, el PIB por habitante fue recuperándose desde los niveles anteriores, lo que es congruente con otros indicadores sociales que también mejoraron durante ese período.

Lo cierto es que durante el chavismo las rentas petroleras, en vez de financiar opulentos modos de vida de una minoría de la población vinculada a las elites y los burócratas de PDVSA, sirvieron para combatir la desigualdad y la pobreza. No obstante, sin la erradicación completa de la corrupción. Pero en ambos casos las rentas servían para garantizar la estabilidad social y política de los tiempos de 'vacas gordas'. Cuando las rentas se secaban, devenían los problemas.

Tras la muerte de Chávez en 2013, Nicolás Maduro heredó un modelo económico extremadamente dependiente del petróleo y, un año después, el desplome de los precios internacionales del crudo desencadenó una crisis económica de enorme magnitud. El apoyo electoral al chavismo se fue debilitando y, tras perder la mayoría parlamentaria en 2015, el Gobierno respondió mediante una creciente concentración del poder institucional y una progresiva erosión de los mecanismos democráticos. Mientras tanto, la gestión de la renta petrolera quedó crecientemente en manos de fracciones militares leales al gobierno. Lejos de abandonar el modelo extractivista, en el año 2016 Nicolás Maduro aprobó el proyecto del Arco Minero del Orinoco, pensado para extraer oro y otros minerales de una inmensa área de Venezuela. El objetivo declarado era fomentar las exportaciones de estos minerales, algunos de los cuales son importantes en la transición energética hacia energías renovables, y con una fuerte participación de empresas estatales y actores vinculados a las Fuerzas Armadas.

Sin embargo, en la actualidad la producción petrolera venezolana se encuentra muy por debajo de su potencial y de sus niveles históricos. La coyuntura de precios internacionales, la mala gestión de la empresa y las sanciones provocaron un desplome de la actividad petrolera que privó de las rentas al Estado venezolano. En esas condiciones, Venezuela vuelve al comienzo, es decir, a la necesidad de atraer capital extranjero para realizar las inversiones necesarias para extraer el combustible fósil.

El papel de Estados Unidos

Para Estados Unidos el petróleo venezolano es especialmente importante, porque se trata de un tipo de crudo pesado que necesitan para una parte importante de la capacidad de refino estadounidense, pero cuya producción doméstica no basta para abastecerla. Aunque Estados Unidos se ha convertido en el mayor productor mundial de petróleo gracias, entre otros factores, al desarrollo del fracking, siguen siendo importadores netos de petróleo pesado. Y no parece casualidad que sus dos principales fuentes de petróleo pesado hayan sido hasta hace poco Canadá y Venezuela, países con los que está tratando de redefinir su relación (con una guerra comercial en el primer caso, y con la violencia en el segundo). En el caso de Venezuela, como podemos ver en el siguiente gráfico, la caída de importaciones fue progresiva durante el gobierno de Hugo Chávez y terminó desplomándose después. Con los nuevos acontecimientos, la Casa Blanca se ha asegurado que ese flujo se reactiva.

Aunque habrá que esperar a conocer los términos exactos del acuerdo, los cálculos preliminares parecen indicar que la captura de la renta que hará el Estado venezolano del sector petrolero será notablemente inferior a la que existía incluso durante el período del Punto Fijo. En este sentido, Estados Unidos ha logrado capturar una parte sustancial de esa renta que hasta hace unos años era impensable; y lo ha logrado a través de las sanciones, que han terminado de machacar la débil capacidad productiva de PDVSA, y de la violencia ejercida contra otro país soberano.

Por otro lado, merece la pena remarcar de nuevo que durante el chavismo la renta petrolera permitió una importante redistribución social y una mejora de numerosos indicadores de bienestar, pero no consiguió transformarse en una diversificación productiva suficiente capaz de reducir la dependencia del petróleo. El apoyo popular al chavismo era real y está claramente acreditado, y sobre bases razonables, pero todo el sistema se sostenía sobre los precios del petróleo, de modo que cuando se agotó el flujo extraordinario de rentas comenzó también la deslegitimación ciudadana. El economista Edward Barbier señalaba, reflexionando sobre la paradoja de la maldición de los recursos, que para que un país se desarrolle no sólo es necesario tener recursos abundantes y extraer renta de ellos sino, y muy especialmente, reinvertir esas rentas en diversificar la actividad económica y crear encadenamientos (de modo que las industrias se necesiten unas a otras). Este último paso es el que no ha sido capaz de completar Venezuela en los últimos cien años. Y tampoco el chavismo, a pesar de haberlo proclamado.

En realidad, hay un irónico componente cíclico en todo esto. Porque primero fue el capital extranjero el que explotó un recurso sobre el que el Estado apenas tenía capacidad efectiva de intervención. Después, a través de impuestos, nacionalizaciones y finalmente la creación de PDVSA, el Estado fue capturando una parte cada vez mayor de esa renta hasta hacerse prácticamente con su totalidad. El chavismo heredó ese modelo de rentismo estatal y utilizó sus extraordinarios ingresos para redistribuir la riqueza, pero no consiguió transformar de manera suficiente esas rentas en una estructura productiva diversificada. Cuando la producción y los precios se desplomaron, también lo hizo la capacidad del Estado para sostener ese modelo. Y ahora, un siglo después del comienzo de la explotación petrolera moderna, Venezuela vuelve a necesitar capital extranjero para explotar su principal recurso. Es como si varias décadas de luchas políticas y sociales en torno a la captura de renta por actores extranjeros hubieran desaparecido de golpe. Y al menos Venezuela sigue sin saber responder a qué hacer con la renta que genera un producto, el petróleo, que además tiene los días contados. El problema adicional es que ahora ni siquiera lo deciden ellos.