Antena posada, polèmica servida: una torre enfronta la cobertura mòbil amb el paisatge protegit de Mallorca
Entre les alzines i a només uns metres d'un cartell que anuncia la Serra de Tramuntana com a Patrimoni Mundial de la UNESCO, un pal metàl·lic de telefonia mòbil s'ha convertit en l'últim focus de tensió entre la protecció del territori i el desplegament d'infraestructures considerades essencials. La instal·lació enfronta un veí del municipi mallorquí d'Esporles amb les administracions, ja que l'afectat sosté que l'actuació envaeix elements de la seva propietat, però, sobretot, obre un debat de més abast: fins a on pot arribar la protecció d'un territori especialment sensible quan entra en joc el desplegament d'unes xarxes de telecomunicacions que la legislació estatal considera obres d'interès general?
La controvèrsia se situa en una parcel·la rústica d'uns 5.000 metres quadrats inclosa en un Àrea Rural d'Interès Paisatgístic (ARIP). El propietari de la finca adjacent es va posar en contacte amb elDiario.es per denunciar l'impacte visual de la instal·lació i qüestiona que pugui autoritzar-se una infraestructura d'aquestes característiques en un sòl on la normativa urbanística no permet construir cap edificació privada.
En l'escrit que el veí va presentar davant la Direcció General d'Indústria critica, a més, l'escomesa elèctrica prevista per donar-li servei: el plànol incorporat a l'expedient, consultat per aquest diari, confirma que el projecte preveu la instal·lació d'una nova caixa de distribució (CDU) al costat de la carretera i l'adaptació de la connexió elèctrica mitjançant un suport metàl·lic existent, encara que també precisa que l'actuació queda condicionada a l'obtenció de tots els permisos administratius i particulars necessaris. L'afectat reclama que la CDU no s'instal·li davant el mur de pedra de la seva propietat i rebutja que el projecte utilitzi un pal metàl·lic que, assegura, forma part de les instal·lacions que ell va sufragar en el seu dia per abastir el seu habitatge. elDiario.es s'ha posat en contacte amb la Conselleria , de la qual depèn la Direcció General, però al·leguen que aquest tipus de tramitacions no formen part de les seves competències.
La instal·lació reobre el debat de fins on pot arribar la protecció d'un territori especialment sensible quan entra en joc el desplegament d'unes xarxes de telecomunicacions que la legislació estatal considera obres d'interès general
A Menorca, la instal·lació d'una antena de telefonia mòbil d'uns 23 metres a l'aparcament d'un restaurant de la localitat de Binissafúller va provocar el passat mes de maig el rebuig dels residents de la urbanització. Els veïns qüestionen la seva ubicació, especialment per l'impacte visual d'una estructura d'aquesta alçada en un entorn dominat per habitatges baixos. La protesta va anar creixent durant els mesos següents. Els residents van arribar a concentrar-se davant de l'Ajuntament per reclamar que la torre fos traslladada a un altre lloc.
L'alcaldessa de Sant Lluís, Loles Tronch, va expressar públicament el seu rebuig a l'impacte visual de la instal·lació, però va sostenir que el marge municipal per impedir-la era molt reduït pel marc estatal de telecomunicacions, com va assenyalar en declaracions a Menorca al Día. El cas presenta a més una particularitat: els veïns van qüestionar que s'hagués escollit precisament aquest emplaçament quan inicialment s'havia plantejat una altra ubicació a Biniparratx, una zona amb menys habitatges al voltant. També van criticar que la torre s'aixequés en una de les cotes més baixes de la urbanització, cosa que obligava a elevar encara més l'estructura per garantir-ne el funcionament.
A Menorca, la instal·lació d'una antena de telefonia mòbil d'uns 23 metres a l'aparcament d'un restaurant de la localitat de Binissafúller ha provocat el rebuig dels residents de la urbanització, que qüestionen la seva ubicació, especialment per l'impacte visual d'una estructura d'aquesta alçada en un entorn dominat per habitatges baixos
La polèmica no ha quedat únicament en la protesta: al juliol, els veïns van iniciar fins i tot una recollida de signatures per reclamar el trasllat de l'antena a un emplaçament amb menor impacte paisatgístic i ambiental. No obstant això, Totem Towerco Spain, empresa del grup Orange responsable de la infraestructura, va rebutjar finalment traslladar-la al futur centre de telecomunicacions de Cap d’en Font, una ubicació que havien plantejat tant el Govern com l'Ajuntament de Sant Lluís, va informar en el seu moment Es Diari de Menorca. La companyia, d'acord amb el mateix medi, va al·legar problemes tècnics amb determinades freqüències i l'antena es manté a Binissafúller mentre les administracions busquen una tercera ubicació que compleixi els requisits tècnics de la companyia o una solució que permeti reduir-ne l'alçada.
elDiario.es s'ha posat en contacte amb Orange per conèixer si la instal·lació d'Esporles compta amb totes les autoritzacions i permisos exigits per la normativa vigent; quins criteris tècnics han portat a triar l'emplaçament actual i si es van estudiar ubicacions alternatives abans de seleccionar aquesta parcel·la; quines millores de cobertura o capacitat permetrà la infraestructura, si s'han previst mesures d'integració paisatgística per minimitzar-ne l'impacte visual en un entorn protegit com la Serra de Tramuntana, en quines circumstàncies acceptaria estudiar el trasllat d'una antena com la de Binissafúller, com també pels criteris tècnics, ambientals i territorials que segueix a l'hora de seleccionar nous emplaçaments i per l'existència de protocols específics per minimitzar l'impacte paisatgístic de les seves infraestructures en zones d'elevat valor ambiental o patrimonial. Orange no havia respost a aquestes preguntes al tancament d'aquest reportatge.
Les xarxes de telecomunicacions, un servei d'interès general
Esporles i Binissafúller són escenaris diferents. A Menorca, el conflicte es desenvolupa en una urbanització residencial i gira fonamentalment al voltant de l'impacte visual i de l'elecció de l'emplaçament. A Mallorca, la controvèrsia incorpora la protecció d'un espai d'especial valor paisatgístic i el règim específic de la Serra de Tramuntana. Però ambdós casos plantegen la mateixa qüestió: quin lloc ocupa el paisatge en la decisió sobre on instal·lar una antena? La resposta es troba en la legislació estatal: la Llei 11/2022 General de Telecomunicacions estableix que aquestes són serveis d'interès general i assenyala expressament que les xarxes públiques de comunicacions electròniques contribueixen a una finalitat d'interès general, constitueixen equipament bàsic i que la seva instal·lació i desplegament tenen la consideració d'obres d'interès general. En aquest sentit, insta a més les administracions públiques a col·laborar i a facilitar la seva implantació.
La Llei 11/2022 va transposar a l'ordenament espanyol la Directiva (UE) 2018/1972, que estableix el Codi Europeu de les Comunicacions Electròniques i fixa un marc comú per a la regulació de les xarxes i serveis de comunicacions electròniques a la Unió Europea. L'aprovació de la nova llei espanyola es va produir, a més, en el marc de les reformes del Pla de Recuperació, Transformació i Resiliència i en l'estratègia Espanya Digital 2025, dins de les mesures destinades a impulsar la connectivitat i el desplegament de xarxes, inclòs el 5G.
La Llei General de Telecomunicacions estableix que aquestes són serveis d'interès general i assenyala expressament que les xarxes públiques de comunicacions electròniques contribueixen a un fi d'interès general, constitueixen equipament bàsic i que la seva instal·lació i desplegament tenen la consideració d'obres d'interès general
La norma imposa també límits a la capacitat de les administracions per restringir la instal·lació d'aquestes infraestructures. Els instruments de planificació territorial i urbanística han de contemplar la necessitat de desplegar xarxes i no poden establir restriccions absolutes o desproporcionades als operadors. Tampoc poden imposar, amb caràcter general, una determinada ubicació o solució tecnològica. Això no significa, tanmateix, que les antenes puguin instal·lar-se en qualsevol lloc. La mateixa llei contempla expressament que una restricció pugui estar justificada per raons de medi ambient, seguretat pública o ordenació urbana i territorial. Quan una condició pugui fer impossible l'ocupació d'un determinat emplaçament, aquesta limitació ha d'estar plenament justificada i acompanyada d'alternatives que permetin garantir el desplegament.
L'Ajuntament d'Esporles: “Tenim molt poc marge”
No en va, el batle d'Esporles, Josep Ferrà, explica a elDiario.es que l'Ajuntament amb prou feines disposa de capacitat per intervenir. En declaracions a aquest diari, explica que la infraestructura instal·lada als afores del municipi no respon a la creació d'una nova cobertura, sinó al trasllat d'una antena que ja prestava servei en una altra parcel·la i el propietari de la qual va decidir no renovar l'acord amb l'operadora. La nova ubicació, afegeix, també es troba en sòl rústic protegit.
El regidor atribueix aquesta situació, precisament, a la Llei General de Telecomunicacions, que redueix notablement el marge de maniobra dels ajuntaments, especialment quan les competències sobre sòl rústic, en el cas de Mallorca, corresponen al Consell Insular. En aquest cas, el consistori assegura haver remès al Consell diverses consultes sobre l'actuació i reconeix que continua a l'espera de conèixer el criteri definitiu de l'organisme insular. Des de l'Administració supramunicipal, tanmateix, assenyalen a aquest diari que, amb caràcter general, el Consell no és l'òrgan encarregat d'autoritzar urbanísticament aquest tipus d'instal·lacions. La seva intervenció se situa principalment en l'àmbit de la disciplina urbanística: la inspecció, la restauració de la legalitat i, si escau, l'obertura d'expedients sancionadors davant possibles infraccions.
És precisament aquesta combinació la que explica part de l'aparent contradicció que troben els veïns: la protecció territorial no desapareix, però tampoc permet a una administració rebutjar una antena simplement perquè consideri que altera el paisatge. La pròpia llei contempla, de fet, que les administracions puguin justificar restriccions per raons ambientals o d'ordenació territorial. I estableix mecanismes d'intervenció de l'Estat quan una administració pretén paralitzar o impedir una infraestructura que compleix els paràmetres tècnics essencials.
La protecció territorial no desapareix, però tampoc permet a una administració rebutjar una antena simplement perquè consideri que altera el paisatge
Una polèmica amb més de 25 anys d'història
La preocupació per l'impacte de les antenes no és nova a Mallorca. Ja a començaments dels anys 2000, el Grup d'Ornitologia Balear (GOB) -entitat que fa dècades que denuncia l'impacte ambiental i paisatgístic de determinades infraestructures i reclama una protecció més elevada del territori- alertava de la proliferació d'aquestes instal·lacions i reclamava un control més gran sobre la seva implantació. En un article publicat aquell any a la seva revista 'L'ecologista', l'organització denunciava que el 80% de les antenes de telefonia mòbil de Mallorca eren il·legals i reclamava un major control de la seva implantació. Dos mesos després, el mateix Govern balear situava també al voltant del 80% el percentatge d'instal·lacions que presentaven alguna irregularitat o careixien de totes les llicències necessàries.
Ja a començaments dels anys 2000, el GOB alertava de la proliferació d'antenes i reclamava un control més gran sobre la seva implantació. L'organització -i el Govern balear després- denunciava que el 80% de les antenes de telefonia mòbil de Mallorca eren il·legals
L'any 2001, veïns de Sant Joan havien reunit prop de 600 signatures per reclamar el trasllat d'una antena d'uns 20 metres instal·lada a la finca d'es Revellar (Mallorca) pel seu impacte paisatgístic i ambiental. La protesta tenia aleshores un argument que es repeteix ara en altres punts de les illes: els veïns no qüestionaven la necessitat de disposar de cobertura, sinó el lloc elegit per instal·lar la torre.
El rebuig es va reproduir també en altres municipis. Al municipi de Muro, GOB i PSM van reclamar el 2001 la retirada d'una antena situada al costat de l'institut i el poliesportiu municipal, mentre que, el 2007, veïns de s'Hostalot, a Palma, van impulsar una coordinadora ciutadana per reclamar el desmantellament d'antenes de telefonia. El 2002, l'organització ecologista denunciava que bona part de les estacions кareixien dels permisos exigibles i defensava que les instal·lacions en sòl rústic estiguessin sotmeses a control insular, a més de reclamar que les operadores justifiquessin els seus emplaçaments i optessin per les solucions amb menor impacte ambiental i visual.
Es tracta de conflictes que mostren com, molt abans de l'arribada del 5G, el desplegament de les xarxes mòbils ja generava friccions pel seu impacte sobre el paisatge, la proximitat a habitatges o equipaments i l'elecció dels emplaçaments. La discussió de fons, però, roman pràcticament intacta: com garantir una infraestructura considerada essencial sense convertir el lloc on s'instal·la en el cost d'aquesta cobertura. En la majoria dels casos, els tribunals han recordat que els ajuntaments poden regular aspectes urbanístics i exigir la integració paisatgística de les instal·lacions, però no establir prohibicions generals que impedeixin el desenvolupament de les xarxes quan aquestes compleixen la legislació sectorial.
Molt abans de l'arribada del 5G, el desplegament de les xarxes mòbils ja generava friccions pel seu impacte sobre el paisatge, la proximitat a habitatges o equipaments i l'elecció dels emplaçaments. La discussió de fons, però, roman pràcticament intacta: com garantir una infraestructura considerada essencial sense convertir el lloc on s'instal·la en el cost d'aquesta cobertura
De la por a les radiacions a l'impacte sobre el paisatge
Aquest equilibri entre desplegament, protecció de l'entorn i drets dels veïns fa més de dues dècades que acompanya l'expansió de la telefonia mòbil. L'any 2001, el Govern va aprovar el Reial Decret 1066/2001, que va establir restriccions a les emissions radioelèctriques i límits d'exposició per protegir la salut pública. La norma obliga que les estacions respectin determinats nivells d'exposició i estableix que la seva planificació ha de procurar minimitzar l'exposició de la població, amb especial atenció a espais sensibles com escoles, centres sanitaris, hospitals o parcs públics. La regulació s'ha anat actualitzant a mesura que evolucionaven les xarxes. El Reial Decret 123/2017, per exemple, exigeix estudis d'exposició per a determinades estacions i obliga a tenir en compte les estacions existents a l'entorn en calcular els nivells d'exposició.
L'evolució tecnològica ha incrementat el nombre d'estacions i equips necessaris per sostenir les xarxes mòbils, encara que aquest creixement no es tradueix necessàriament en la construcció de noves torres. Una mateixa infraestructura pot allotjar diferents tecnologies i donar servei a diversos operadors, mentre que bona part del desplegament consisteix a actualitzar o ampliar estacions ja existents. Així i tot, l'expansió i millora de les xarxes manté la necessitat d'incorporar nous emplaçaments allà on les infraestructures existents no permeten garantir les prestacions requerides.
L'any 2024, Espanya tenia 194.443 estacions base de telefonia mòbil el 2024, segons les dades de la Comissió Nacional dels Mercats i la Competència (CNMC) recopilades per l'Observatori Nacional de Tecnologia i Societat.
La legislació també ha evolucionat per incorporar criteris d'integració. La jurisprudència del Suprem ha reconegut, per exemple, que els ajuntaments poden exigir solucions que redueixin l'impacte visual quan aquesta exigència es vincula a les seves competències urbanístiques. La Llei 9/2014 ja havia reforçat la consideració de les xarxes públiques com a equipament bàsic i de la seva instal·lació com a obres d'interès general. L'actual Llei 11/2022 manté i desenvolupa aquest principi.
Fins on pot arribar un ajuntament: els casos d'Eivissa i Àvila
La jurisprudència també ha anat delimitant què poden fer els ajuntaments. El Tribunal Suprem ha reconegut que les administracions locals poden intervenir en aspectes relacionats amb les seves competències urbanístiques i perseguir, entre altres objectius, la integració d'aquestes instal·lacions en l'entorn. En una sentència de 24 de maig de 2005, per exemple, l'Alt Tribunal considerava legítim que una ordenança municipal exigís utilitzar la millor tecnologia disponible compatible amb un mínim impacte visual, en entendre que aquesta exigència es vinculava a una competència municipal pròpia i no suposava envair les competències estatals sobre telecomunicacions.
El Tribunal Suprem ha reconegut que les administracions locals poden intervenir en aspectes relacionats amb les seves competències urbanístiques i perseguir, entre altres objectius, la integració d'aquestes instal·lacions en l'entorn
La legislació estatal posterior ha reforçat, tanmateix, els límits a les restriccions municipals. La Llei 9/2014 ja qualificava les xarxes públiques com a equipament bàsic i la seva instal·lació com a obres d'interès general, i prohibia restriccions absolutes o desproporcionades al desplegament. L'actual Llei 11/2022 manté i desenvolupa aquest principi. La qüestió, per tant, no és si els ajuntaments poden protegir el paisatge -poden fer-ho dins les seves competències-, sinó fins on poden arribar aquestes exigències abans de convertir-se en un obstacle desproporcionat per a una infraestructura que la legislació estatal considera d'interès general.
Els casos de Sant Joan de Labritja i Àvila
En aquest context, un dels precedents més singulars de Balears va tenir lloc a Sant Joan de Labritja, a Eivissa, el consistori del qual va aprovar una ordenança específica per regular les antenes de telefonia i tractar de compatibilitzar el seu desplegament amb la protecció del territori i el paisatge. Retevisión Móvil va recórrer la norma en considerar que envaïa competències estatals, però el Tribunal Suprem va avalar, el 4 de juliol de 2006, bona part de les restriccions municipals. L'Alt Tribunal va establir que la competència exclusiva de l'Estat en telecomunicacions no impedeix que els ajuntaments intervinguin en qüestions urbanístiques, ambientals i paisatgístiques: poden regular la ubicació de les antenes, exigir mesures per reduir-ne l'impacte visual o fins i tot imposar la compartició d'emplaçaments quan existeixin raons urbanístiques, ambientals o paisatgístiques que ho justifiquin, sempre que les mesures siguin proporcionades i no impedeixin el desplegament de la xarxa.
El Tribunal Suprem va avalar el 2006 que els ajuntaments regulin la ubicació d'antenes i el seu impacte paisatgístic. Això sí, sempre que les restriccions siguin proporcionades i no impedeixin el desplegament de les xarxes. Ho va fer arran de l'ordenança aprovada per Sant Joan de Labritja (Eivissa)
Aquell mateix any, tanmateix, el Suprem va establir també límits a compte de l'ordenança municipal impulsada a Àvila per regular la instal·lació d'estacions de telefonia mòbil . El tribunal, en la seva sentència de l'11 d'octubre, va anul·lar diversos preceptes de la mateixa en considerar que l'Ajuntament havia entrat en àmbits reservats a l'Estat. Entre les restriccions qüestionades figuraven la prohibició de la col·locació d'antenes en sòl rústic a menys de 300 metres de sòl urbà, urbanitzable o habitatges habitats, la fixació d'una distància mínima de 100 metres respecte dels habitatges o la reducció obligatòria de nivells radioelèctrics en determinades “zones sensibles”.
Els magistrats van entendre que els municipis poden exercir les seves competències urbanístiques i ambientals, però no utilitzar aquestes competències per regular aspectes tècnics de les telecomunicacions que corresponen a l'Estat. La sentència va contribuir així a delimitar la frontera entre la capacitat municipal per ordenar l'impacte territorial i paisatgístic de les antenes i la competència estatal sobre el desplegament i les condicions tècniques de les xarxes. La qüestió, per tant, no és si els ajuntaments poden regular aquestes instal·lacions, sinó fins on poden arribar les seves restriccions abans d'envair les competències estatals o dificultar de forma desproporcionada el desplegament de les xarxes.
La diferència entre ambdós casos resulta clau: Sant Joan representa el marge que tenen les administracions locals per protegir el territori i el paisatge; Àvila, el límit que no poden traspassar quan entren en qüestions tècniques pròpies de la competència estatal.
El 2006, el Tribunal Suprem va anul·lar diverses restriccions municipals d'Àvila que afectaven distàncies, sòl rústic i nivells radioelèctrics. Els ajuntaments poden protegir el paisatge, però no regular aspectes tècnics de les telecomunicacions que corresponen a l'Estat
En l'àmbit particular, el Tribunal Suprem ha arribat fins i tot a pronunciar-se sobre els conflictes derivats d'aquestes instal·lacions. L'abril de 2024, l'Alt Tribunal va donar la raó a una família de Las Palmas de Gran Canària que havia patit més de 60 manifestacions davant del seu domicili contra una antena de telefonia instal·lada a la teulada d'un edifici de la seva propietat, llogat a Orange. La Sala va considerar que la reiteració de les protestes i la seva concentració davant de l'habitatge havien afectat la intimitat personal i familiar i la integritat física i moral dels afectats. La sentència no va qüestionar el dret dels veïns a protestar contra l'antena, sinó que va establir que el seu exercici havia de conciliar-se amb els drets fonamentals dels qui patien les mobilitzacions.
Quan el paisatge protegit entra en joc
La legislació estatal, per tant, no elimina la protecció ambiental ni urbanística dels espais protegits, però sí que obliga a compatibilitzar-la amb el desplegament d'infraestructures de telecomunicacions. L'existència d'un ARIP o d'un espai integrat a la Serra de Tramuntana no impedeix automàticament la instal·lació d'una antena si el projecte obté les autoritzacions sectorials exigibles. Precisament aquest és el debat que suscita el cas d'Esporles: fins a quin punt una infraestructura considerada estratègica pot implantar-se en un espai d'alt valor paisatgístic on la normativa limita severament la construcció d'usos privats.
La jurisprudència ha vingut recordant que els ajuntaments poden exigir el compliment del planejament urbanístic, la integració paisatgística de les instal·lacions o els informes ambientals que procedeixin, però no establir prohibicions generals que dificultin el desplegament de les xarxes quan concorren els requisits legals.
L'existència d'un ARIP o d'un espai integrat a la Serra de Tramuntana no impedeix automàticament la instal·lació d'una antena si el projecte obté les autoritzacions sectorials exigibles
Esporles i Binissafúller mostren dues cares d'un mateix problema. A Menorca, els veïns han qüestionat una torre de 23 metres pel seu impacte sobre una urbanització d'habitatges baixos i han reclamat una ubicació alternativa. A Mallorca, una nova antena ha acabat en un espai rústic protegit de la Serra de Tramuntana, després que l'operadora hagués de buscar un nou emplaçament per substituir una altra estació, el propietari de la qual no va voler renovar l'acord. En tots dos casos, la discussió acaba xocant amb la mateixa frontera: quin marge hi ha per protegir el paisatge quan la infraestructura que es vol instal·lar està emparada per una legislació que la considera d'interès general.
La resposta de la llei no és que les antenes puguin col·locar-se en qualsevol lloc, però tampoc que un espai protegit en permeti rebutjar-les automàticament. L'equilibri implica justificar les restriccions, valorar-ne la proporcionalitat i, quan un emplaçament no resulti viable, estudiar alternatives capaces de garantir el servei.
I aquí és on els dos casos deixen encara una pregunta oberta: qui decideix quan una ubicació és realment l'única possible i quan existeix una alternativa capaç de garantir la cobertura sense carregar el cost sobre el paisatge o sobre els qui viuen al costat de la infraestructura. A Esporles, aquesta resposta passa ara per conèixer quines autoritzacions es van concedir, quines alternatives es van estudiar i quines mesures es van adoptar per integrar la torre en un dels paisatges més protegits de Mallorca. A Binissafúller, per saber si les administracions i l'operadora acabaran trobant un emplaçament que permeti mantenir la cobertura sense mantenir el conflicte. Perquè el desplegament de les xarxes pot ser d'interès general, però la pregunta sobre on s'aixequen les seves torres continua sent, en bona part, una qüestió territorial.