Antena puesta, polémica servida: una torre enfrenta la cobertura móvil con el paisaje protegido de Mallorca

Entre las encinas y a apenas unos metros de un cartel que anuncia la Serra de Tramuntana como Patrimonio Mundial de la UNESCO, un mástil metálico de telefonía móvil se ha convertido en el último foco de tensión entre la protección del territorio y el despliegue de infraestructuras consideradas esenciales. La instalación enfrenta a un vecino del municipio mallorquín de Esporles con las administraciones, ya que el afectado sostiene que la actuación invade elementos de su propiedad, pero, sobre todo, abre un debate de mayor alcance: ¿hasta dónde puede llegar la protección de un territorio especialmente sensible cuando entra en juego el despliegue de unas redes de telecomunicaciones que la legislación estatal considera obras de interés general?

La controversia se sitúa en una parcela rústica de unos 5.000 metros cuadrados incluida en un Área Rural de Interés Paisajístico (ARIP). El propietario de la finca colindante se puso en contacto con elDiario.es para denunciar el impacto visual de la instalación y cuestiona que pueda autorizarse una infraestructura de estas características en un suelo donde la normativa urbanística no permite construir ninguna edificación privada.

En el escrito que el vecino presentó ante la Dirección General de Industria critica, además, la acometida eléctrica prevista para darle servicio: el plano incorporado al expediente, consultado por este periódico, confirma que el proyecto contempla la instalación de una nueva caja de distribución (CDU) junto a la carretera y la adaptación de la conexión eléctrica mediante un apoyo metálico existente, aunque también precisa que la actuación queda condicionada a la obtención de todos los permisos administrativos y particulares necesarios. El afectado reclama que la CDU no se instale frente al muro de piedra de su propiedad y rechaza que el proyecto utilice un poste metálico que, asegura, forma parte de las instalaciones que él sufragó en su día para abastecer su vivienda. elDiario.es se ha puesto en contacto con la Conselleria, de la que depende la Dirección General, pero alegan que este tipo de tramitaciones no forman parte de sus competencias.

La instalación reabre el debate de hasta dónde puede llegar la protección de un territorio especialmente sensible cuando entra en juego el despliegue de unas redes de telecomunicaciones que la legislación estatal considera obras de interés general

En Menorca, la instalación de una antena de telefonía móvil de unos 23 metros en el aparcamiento de un restaurante de la localidad de Binissafúller provocó el pasado mes de mayo el rechazo de los residentes de la urbanización. Los vecinos cuestionan su ubicación, especialmente por el impacto visual de una estructura de esa altura en un entorno dominado por viviendas bajas. La protesta fue creciendo durante los meses siguientes. Los residentes llegaron a concentrarse frente al Ayuntamiento para reclamar que la torre fuera trasladada a otro lugar.

La alcaldesa de Sant Lluís, Loles Tronch expresó públicamente su rechazo al impacto visual de la instalación, pero sostuvo que el margen municipal para impedirla era muy reducido por el marco estatal de telecomunicaciones, como señaló en declaraciones a Menorca al Día. El caso presenta además una particularidad: los vecinos cuestionaron que se hubiera escogido precisamente ese emplazamiento cuando inicialmente se había planteado otra ubicación en Biniparratx, una zona con menos viviendas alrededor. También criticaron que la torre se levantara en una de las cotas más bajas de la urbanización, lo que obligaba a elevar todavía más la estructura para garantizar su funcionamiento.

En Menorca, la instalación de una antena de telefonía móvil de unos 23 metros en el aparcamiento de un restaurante de la localidad de Binissafúller ha provocado el rechazo de los residentes de la urbanización, que cuestionan su ubicación, especialmente por el impacto visual de una estructura de esa altura en un entorno dominado por viviendas bajas

La polémica no ha quedado únicamente en la protesta: en julio, los vecinos iniciaron incluso una recogida de firmas para reclamar el traslado de la antena a un emplazamiento con menor impacto paisajístico y ambiental. Sin embargo, Totem Towerco Spain, empresa del grupo Orange responsable de la infraestructura, rechazó finalmente trasladarla al futuro centro de telecomunicaciones de Cap d’en Font, una ubicación que habían planteado tanto el Govern como el Ayuntamiento de Sant Lluís, informó en su momento Es Diari de Menorca. La compañía, de acuerdo al mismo medio, alegó problemas técnicos con determinadas frecuencias y la antena se mantiene en Binissafúller mientras las administraciones buscan una tercera ubicación que cumpla los requisitos técnicos de la compañía o una solución que permita reducir su altura.

elDiario.es se ha puesto en contacto con Orange para conocer si la instalación de Esporles cuenta con todas las autorizaciones y permisos exigidos por la normativa vigente; qué criterios técnicos han llevado a elegir el emplazamiento actual y si se estudiaron ubicaciones alternativas antes de seleccionar esta parcela; qué mejoras de cobertura o capacidad permitirá la infraestructura, si se han previsto medidas de integración paisajística para minimizar su impacto visual en un entorno protegido como la Serra de Tramuntana, en qué circunstancias aceptaría estudiar el traslado de una antena como la de Binissafúller, así como por los criterios técnicos, ambientales y territoriales que sigue a la hora de seleccionar nuevos emplazamientos y por la existencia de protocolos específicos para minimizar el impacto paisajístico de sus infraestructuras en zonas de elevado valor ambiental o patrimonial. Orange no había respondido a estas preguntas al cierre de este reportaje.

Las redes de telecomunicaciones, un servicio de interés general

Esporles y Binissafúller son escenarios diferentes. En Menorca, el conflicto se desarrolla en una urbanización residencial y gira fundamentalmente alrededor del impacto visual y de la elección del emplazamiento. En Mallorca, la controversia incorpora la protección de un espacio de especial valor paisajístico y el régimen específico de la Serra de Tramuntana. Pero ambos casos plantean la misma cuestión: ¿qué lugar ocupa el paisaje en la decisión sobre dónde instalar una antena? La respuesta se encuentra en la legislación estatal: la Ley 11/2022 General de Telecomunicaciones establece que éstas son servicios de interés general y señala expresamente que las redes públicas de comunicaciones electrónicas contribuyen a un fin de interés general, constituyen equipamiento básico y que su instalación y despliegue tienen la consideración de obras de interés general. En este sentido, insta además a las administraciones públicas a colaborar y a facilitar su implantación.

La Ley 11/2022 transpuso al ordenamiento español la Directiva (UE) 2018/1972, que establece el Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas y fija un marco común para la regulación de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas en la Unión Europea. La aprobación de la nueva ley española se produjo, además, en el marco de las reformas del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y en la estrategia España Digital 2025, dentro de las medidas destinadas a impulsar la conectividad y el despliegue de redes, incluido el 5G.

La Ley General de Telecomunicaciones establece que éstas son servicios de interés general y señala expresamente que las redes públicas de comunicaciones electrónicas contribuyen a un fin de interés general, constituyen equipamiento básico y que su instalación y despliegue tienen la consideración de obras de interés general

La norma impone también límites a la capacidad de las administraciones para restringir la instalación de estas infraestructuras. Los instrumentos de planificación territorial y urbanística deben contemplar la necesidad de desplegar redes y no pueden establecer restricciones absolutas o desproporcionadas a los operadores. Tampoco pueden imponer, con carácter general, una determinada ubicación o solución tecnológica. Esto no significa, sin embargo, que las antenas puedan instalarse en cualquier lugar. La propia ley contempla expresamente que una restricción pueda estar justificada por razones de medio ambiente, seguridad pública u ordenación urbana y territorial. Cuando una condición pueda hacer imposible la ocupación de un determinado emplazamiento, esa limitación debe estar plenamente justificada y acompañada de alternativas que permitan garantizar el despliegue.

El Ayuntamiento de Esporles: “Tenemos muy poco margen”

No en vano, el alcalde de Esporles, Josep Ferrà, explica a elDiario.es que el Ayuntamiento apenas dispone de capacidad para intervenir. En declaraciones a este periódico, explica que la infraestructura instalada a las afueras del municipio no responde a la creación de una nueva cobertura, sino al traslado de una antena que ya prestaba servicio en otra parcela y cuyo propietario decidió no renovar el acuerdo con la operadora. La nueva ubicación, añade, también se encuentra en suelo rústico protegido.

El regidor atribuye esta situación, precisamente, a la Ley General de Telecomunicaciones, que reduce notablemente el margen de maniobra de los ayuntamientos, especialmente cuando las competencias sobre suelo rústico, en el caso de Mallorca, corresponden al Consell Insular. En este caso, el consistorio asegura haber remitido al Consell diversas consultas sobre la actuación y reconoce que continúa a la espera de conocer el criterio definitivo del organismo insular. Desde la Administración supramunicipal, sin embargo, señalan a este periódico que, con carácter general, el Consell no el órgano encargado de autorizar urbanísticamente este tipo de instalaciones. Su intervención se sitúa principalmente en el ámbito de la disciplina urbanística: la inspección, la restauración de la legalidad y, en su caso, la apertura de expedientes sancionadores ante posibles infracciones.

Es precisamente esta combinación la que explica parte de la aparente contradicción que encuentran los vecinos: la protección territorial no desaparece, pero tampoco permite a una administración rechazar una antena simplemente porque considere que altera el paisaje. La propia ley contempla, de hecho, que las administraciones puedan justificar restricciones por razones ambientales o de ordenación territorial. Y establece mecanismos de intervención del Estado cuando una administración pretende paralizar o impedir una infraestructura que cumple los parámetros técnicos esenciales.

La protección territorial no desaparece, pero tampoco permite a una administración rechazar una antena simplemente porque considere que altera el paisaje

Una polémica con más de 25 años de historia

La preocupación por el impacto de las antenas no es nueva en Mallorca. Ya a comienzos de los años 2000, el Grupo de Ornitología Balear (GOB) -entidad que lleva décadas denunciando el impacto ambiental y paisajístico de determinadas infraestructuras y reclamando una mayor protección del territorio- alertaba de la proliferación de estas instalaciones y reclamaba un mayor control sobre su implantación. En un artículo publicado ese año en su revista 'L'ecologista', la organización denunciaba que el 80% de las antenas de telefonía móvil de Mallorca eran ilegales y reclamaba un mayor control de su implantación. Dos meses después, el propio Govern balear situaba también en torno al 80% el porcentaje de instalaciones que presentaban alguna irregularidad o carecían de todas las licencias necesarias.

Ya a comienzos de los años 2000, el GOB alertaba de la proliferación de antenas y reclamaba un mayor control sobre su implantación. La organización -y el Govern balear después- denunciaba que el 80% de las antenas de telefonía móvil de Mallorca eran ilegales

En 2001, vecinos de Sant Joan habían reunido cerca de 600 firmas para reclamar el traslado de una antena de unos 20 metros instalada en la finca de es Revellar (Mallorca) por su impacto paisajístico y ambiental. La protesta tenía entonces un argumento que se repite ahora en otros puntos de las islas: los vecinos no cuestionaban la necesidad de disponer de cobertura, sino el lugar elegido para instalar la torre.

El rechazo se reprodujo también en otros municipios. En el municipio de Muro, GOB y PSM reclamaron en 2001 la retirada de una antena situada junto al instituto y el polideportivo municipal, mientras que, en 2007, vecinos de s'Hostalot, en Palma, impulsaron una coordinadora ciudadana para reclamar el desmantelamiento de antenas de telefonía. En 2002, la organización ecologista denunciaba que buena parte de las estaciones carecían de los permisos exigibles y defendía que las instalaciones en suelo rústico estuvieran sometidas a control insular, además de reclamar que las operadoras justificaran sus emplazamientos y optaran por las soluciones con menor impacto ambiental y visual.

Se trata de conflictos que muestran cómo, mucho antes de la llegada del 5G, el despliegue de las redes móviles ya generaba fricciones por su impacto sobre el paisaje, la proximidad a viviendas o equipamientos y la elección de los emplazamientos. La discusión de fondo, sin embargo, permanece prácticamente intacta: cómo garantizar una infraestructura considerada esencial sin convertir el lugar donde se instala en el coste de esa cobertura. En la mayoría de los casos, los tribunales han recordado que los ayuntamientos pueden regular aspectos urbanísticos y exigir la integración paisajística de las instalaciones, pero no establecer prohibiciones generales que impidan el desarrollo de las redes cuando estas cumplen la legislación sectorial.

Mucho antes de la llegada del 5G, el despliegue de las redes móviles ya generaba fricciones por su impacto sobre el paisaje, la proximidad a viviendas o equipamientos y la elección de los emplazamientos. La discusión de fondo, sin embargo, permanece prácticamente intacta: cómo garantizar una infraestructura considerada esencial sin convertir el lugar donde se instala en el coste de esa cobertura

Del miedo a las radiaciones al impacto sobre el paisaje

Ese equilibrio entre despliegue, protección del entorno y derechos de los vecinos lleva más de dos décadas acompañando la expansión de la telefonía móvil. En 2001, el Gobierno aprobó el Real Decreto 1066/2001, que estableció restricciones a las emisiones radioeléctricas y límites de exposición para proteger la salud pública. La norma obliga a que las estaciones respeten determinados niveles de exposición y establece que su planificación debe procurar minimizar la exposición de la población, con especial atención a espacios sensibles como escuelas, centros sanitarios, hospitales o parques públicos. La regulación se ha ido actualizando a medida que evolucionaban las redes. El Real Decreto 123/2017, por ejemplo, exige estudios de exposición para determinadas estaciones y obliga a tener en cuenta las estaciones existentes en el entorno al calcular los niveles de exposición.

La evolución tecnológica ha incrementado el número de estaciones y equipos necesarios para sostener las redes móviles, aunque este crecimiento no se traduce necesariamente en la construcción de nuevas torres. Una misma infraestructura puede albergar distintas tecnologías y dar servicio a varios operadores, mientras que buena parte del despliegue consiste en actualizar o ampliar estaciones ya existentes. Aun así, la expansión y mejora de las redes mantiene la necesidad de incorporar nuevos emplazamientos allí donde las infraestructuras existentes no permiten garantizar las prestaciones requeridas.

En 2024, España contabilizaba 194.443 estaciones base de telefonía móvil en 2024, según los datos de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) recopilados por el Observatorio Nacional de Tecnología y Sociedad.

La legislación también ha evolucionado para incorporar criterios de integración. La jurisprudencia del Supremo ha reconocido, por ejemplo, que los ayuntamientos pueden exigir soluciones que reduzcan el impacto visual cuando esa exigencia se vincula a sus competencias urbanísticas. La Ley 9/2014 ya había reforzado la consideración de las redes públicas como equipamiento básico y de su instalación como obras de interés general. La actual Ley 11/2022 mantiene y desarrolla ese principio.

Hasta dónde puede llegar un ayuntamiento: los casos de Sant Joan y Ávila

La jurisprudencia también ha ido delimitando qué pueden hacer los ayuntamientos. El Tribunal Supremo ha reconocido que las administraciones locales pueden intervenir en aspectos relacionados con sus competencias urbanísticas y perseguir, entre otros objetivos, la integración de estas instalaciones en el entorno. En una sentencia de 24 de mayo de 2005, por ejemplo, el Alto Tribunal consideraba legítimo que una ordenanza municipal exigiera utilizar la mejor tecnología disponible compatible con un mínimo impacto visual, al entender que esa exigencia se vinculaba a una competencia municipal propia y no suponía invadir las competencias estatales sobre telecomunicaciones.

El Tribunal Supremo ha reconocido que las administraciones locales pueden intervenir en aspectos relacionados con sus competencias urbanísticas y perseguir, entre otros objetivos, la integración de estas instalaciones en el entorno

La legislación estatal posterior ha reforzado, sin embargo, los límites a las restricciones municipales. La Ley 9/2014 ya calificaba las redes públicas como equipamiento básico y su instalación como obras de interés general, y prohibía restricciones absolutas o desproporcionadas al despliegue. La actual Ley 11/2022 mantiene y desarrolla ese principio. La cuestión, por tanto, no es si los ayuntamientos pueden proteger el paisaje -pueden hacerlo dentro de sus competencias-, sino hasta dónde pueden llegar esas exigencias antes de convertirse en un obstáculo desproporcionado para una infraestructura que la legislación estatal considera de interés general.

Los casos de Eivissa y Ávila

En este contexto, uno de los precedentes más singulares de Balears tuvo lugar en Sant Joan de Labritja, en Eivissa, cuyo ayuntamiento aprobó una ordenanza específica para regular las antenas de telefonía y tratar de compatibilizar su despliegue con la protección del territorio y el paisaje. Retevisión Móvil recurrió la norma al considerar que invadía competencias estatales, pero el Tribunal Supremo avaló, el 4 de julio de 2006, buena parte de las restricciones municipales. El Alto Tribunal estableció que la competencia exclusiva del Estado en telecomunicaciones no impide que los ayuntamientos intervengan en cuestiones urbanísticas, ambientales y paisajísticas: pueden regular la ubicación de las antenas, exigir medidas para reducir su impacto visual o incluso imponer la compartición de emplazamientos cuando existan razones urbanísticas, ambientales o paisajísticas que lo justifiquen, siempre que las medidas sean proporcionadas y no impidan el despliegue de la red.

El Tribunal Supremo avaló en 2006 que los ayuntamientos regulen la ubicación de antenas y su impacto paisajístico. Eso sí, siempre que las restricciones sean proporcionadas y no impidan el despliegue de las redes. Lo hizo a raíz de la ordenanza aprobada por Sant Joan de Labritja (Eivissa)

Aquel mismo año, sin embargo, el Supremo estableció también límites a cuenta de la ordenanza municipal impulsada en Ávila para regular la instalación de estaciones de telefonía móvil . El tribunal, en su sentencia del 11 de octubre, anuló varios preceptos de la misma al considerar que el Ayuntamiento había entrado en ámbitos reservados al Estado. Entre las restricciones cuestionadas figuraban la prohibición de la colocación de antenas en suelo rústico a menos de 300 metros de suelo urbano, urbanizable o viviendas habitadas, la fijación de una distancia mínima de 100 metros respecto de las viviendas o la reducción obligatoria de niveles radioeléctricos en determinadas “zonas sensibles”.

Los magistrados entendieron que los municipios pueden ejercer sus competencias urbanísticas y ambientales, pero no utilizar esas competencias para regular aspectos técnicos de las telecomunicaciones que corresponden al Estado. El fallo contribuyó así a delimitar la frontera entre la capacidad municipal para ordenar el impacto territorial y paisajístico de las antenas y la competencia estatal sobre el despliegue y las condiciones técnicas de las redes. La cuestión, por tanto, no es si los ayuntamientos pueden regular estas instalaciones, sino hasta dónde pueden llegar sus restricciones antes de invadir las competencias estatales o dificultar de forma desproporcionada el despliegue de las redes.

La diferencia entre ambos casos resulta clave: Sant Joan representa el margen que tienen las administraciones locales para proteger el territorio y el paisaje; Ávila, el límite que no pueden traspasar cuando entran en cuestiones técnicas propias de la competencia estatal.

En 2006, el Tribunal Supremo anuló varias restricciones municipales de Ávila que afectaban a distancias, suelo rústico y niveles radioeléctricos. Los ayuntamientos pueden proteger el paisaje, pero no regular aspectos técnicos de las telecomunicaciones que corresponden al Estado

En el ámbito particular, el Tribunal Supremo ha llegado incluso a pronunciarse sobre los conflictos derivados de estas instalaciones. En abril de 2024, el Alto Tribunal dio la razón a una familia de Las Palmas de Gran Canaria que había sufrido más de 60 manifestaciones frente a su domicilio contra una antena de telefonía instalada en la azotea de un edificio de su propiedad, arrendado a Orange. La Sala consideró que la reiteración de las protestas y su concentración frente a la vivienda habían afectado a la intimidad personal y familiar y a la integridad física y moral de los afectados. La sentencia no cuestionó el derecho de los vecinos a protestar contra la antena, sino que estableció que su ejercicio debía conciliarse con los derechos fundamentales de quienes sufrían las movilizaciones.

Cuando el paisaje protegido entra en la ecuación

La legislación estatal, por tanto, no elimina la protección ambiental ni urbanística de los espacios protegidos, pero sí obliga a compatibilizarla con el despliegue de infraestructuras de telecomunicaciones. La existencia de un ARIP o de un espacio integrado en la Serra de Tramuntana no impide automáticamente la instalación de una antena si el proyecto obtiene las autorizaciones sectoriales exigibles. Precisamente ese es el debate que suscita el caso de Esporles: hasta qué punto una infraestructura considerada estratégica puede implantarse en un espacio de alto valor paisajístico donde la normativa limita severamente la construcción de usos privados.

La jurisprudencia ha venido recordando que los ayuntamientos pueden exigir el cumplimiento del planeamiento urbanístico, la integración paisajística de las instalaciones o los informes ambientales que procedan, pero no establecer prohibiciones generales que dificulten el despliegue de las redes cuando concurren los requisitos legales.

La existencia de un ARIP o de un espacio integrado en la Serra de Tramuntana no impide automáticamente la instalación de una antena si el proyecto obtiene las autorizaciones sectoriales exigibles

Esporles y Binissafúller muestran dos caras de un mismo problema. En Menorca, los vecinos han cuestionado una torre de 23 metros por su impacto sobre una urbanización de viviendas bajas y han reclamado una ubicación alternativa. En Mallorca, una nueva antena ha acabado en un espacio rústico protegido de la Serra de Tramuntana, después de que la operadora tuviera que buscar un nuevo emplazamiento para sustituir otra estación cuyo propietario no quiso renovar el acuerdo. En ambos casos, la discusión acaba chocando con la misma frontera: qué margen existe para proteger el paisaje cuando la infraestructura que se quiere instalar está amparada por una legislación que la considera de interés general.

La respuesta de la ley no es que las antenas puedan colocarse en cualquier sitio, pero tampoco que un espacio protegido permita rechazarlas automáticamente. El equilibrio pasa por justificar las restricciones, valorar su proporcionalidad y, cuando un emplazamiento no resulte viable, estudiar alternativas capaces de garantizar el servicio.

Y ahí es donde los dos casos dejan todavía una pregunta abierta: quién decide cuándo una ubicación es realmente la única posible y cuándo existe una alternativa capaz de garantizar la cobertura sin cargar el coste sobre el paisaje o sobre quienes viven junto a la infraestructura. En Esporles, esa respuesta pasa ahora por conocer qué autorizaciones se concedieron, qué alternativas se estudiaron y qué medidas se adoptaron para integrar la torre en uno de los paisajes más protegidos de Mallorca. En Binissafúller, por saber si las administraciones y la operadora acabarán encontrando un emplazamiento que permita mantener la cobertura sin mantener el conflicto. Porque el despliegue de las redes puede ser de interés general, pero la pregunta sobre dónde se levantan sus torres sigue siendo, en buena medida, una cuestión territorial.