Bloqueo legislativo, también en lo comunitario y laboral
Se suele llamar legislatura al período de mandato de cuatro años resultado de cada elección general; y se denomina así correctamente, porque se corresponde con el tiempo de desarrollo del programa del Gobierno, materializado sobre todo a través de la aprobación de leyes por el Parlamento. Por ello, un bloqueo en la actividad parlamentaria de aprobación de leyes debe entenderse como una manifestación de agotamiento de la legislatura o, cuando menos, de freno al logro de los objetivos de reforma gubernamental. En la presente legislatura, a pesar de la compleja composición del Congreso de los Diputados, se han logrado componer unas mayorías parlamentarias que han dado importantes frutos, que se han materializado en la aprobación de normas que han tenido un decisivo impacto de modernización y de igualdad social. Por referirnos solo al ámbito de lo laboral, esas reformas en el arranque de la legislatura se han producido adicionalmente como resultado de la concertación social; por tanto, con expreso apoyo de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas. Baste con mencionar, a mero título de ejemplo, las siguientes reformas: las exitosas medidas de reacción que acompañaron al confinamiento obligado por la pandemia y posterior reactivación de la actividad económica y del empleo; las efectivas medidas de la reforma laboral de finales de 2021, que provocaron una caída estructural de las tradicionales altas tasas de temporalidad y el impulso en paralelo dado a la negociación colectiva; el impacto lento pero irreversible de la laboralización de los riders, junto con la participación de los representantes de los trabajadores en la gestión de los algoritmos y sistemas de inteligencia artificial; las diversas medidas en materia de conciliación de la vida familiar y la vida profesional, especialmente por la vía de la ampliación de permisos retribuidos; las medidas para hacer frente al incremento de los precios por la guerra de Ucrania que, si bien se situaron sobre todo en el terreno de la estricta política energética, contuvieron la depreciación de los salarios; la recuperación de la revalorización anual de las pensiones, junto con otras medidas estructurales de equilibrio financiero del sistema de Seguridad Social y de ampliación de la compatibilidad entre trabajo y pensión, todas ellas pactadas en el marco del Pacto de Toledo; y, aunque no sea una decisión derivada directamente del acuerdo parlamentario y se haya realizado sólo con el apoyo sindical, el reiterado fuerte incremento del salario mínimo interprofesional, que ha tenido un claro impacto en los niveles retributivos más bajos.
Sin embargo, por muy diversas circunstancias de la evolución de la situación política general, en las que no podemos entrar, conforme ha ido avanzando la legislatura se ha hecho cada vez más difícil la composición de las necesarias mayorías para aprobar nuevas reformas, hasta llegar a esta fase ya casi final de la legislatura, donde no es exagerado afirmar que nos encontramos ante un casi total bloqueo legislativo. El punto de inflexión en lo laboral se produjo hace ya un año, cuando fracasó el intento de reducción de la jornada máxima legal y hacer más efectivo el registro de la jornada de trabajo.
En esa tesitura, el Gobierno ha intentado soslayar la vía parlamentaria, intentando acudir al sucedáneo de la aprobación de simples Reales Decretos, no Reales Decreto ley, que como tales no requieren del aval parlamentario. Se trata de una fórmula que presenta limitaciones, por cuanto que aboca a un contenido de menor alcance, ya que no puede modificar el Estatuto de los Trabajadores ni otras leyes. Como ejemplo, el intento más significativo fue la tramitación de un Real Decreto sobre exigencia del control digitalizado de la jornada de trabajo, que parece que ha quedado prácticamente bloqueado por el Dictamen negativo del Consejo de Estado, que entendía que la reforma requería de una norma con rango de ley, aparte de exigir cierto tipo de garantías adicionales.
Al mismo tiempo, cuando se han producido este tipo de bloqueos legislativos, tradicionalmente se han salvado aquellas leyes que solo pretenden dar cumplimiento a una obligación de trasposición de Directivas europeas. Se trata a veces de cambios legales que tienen un componente meramente técnico, pero que en otras ocasiones incluyen reformas de cierta trascendencia. En todo caso, en el pasado cuando se trataba de trasponer una Directiva parece que el consenso parlamentario resultaba más sencillo, porque se partía de la premisa de que presentaban el aval de legitimidad de las instituciones europeas. Por añadidura, esa trasposición de Directivas ha tendido a ser más fácil de lograr en sede parlamentaria, por existir plazos perentorios para llevar a cabo la adaptación de la legislación interna y porque, de lo contrario, la Comisión europea pone en marcha un procedimiento de denuncia ante el Tribunal de Luxemburgo, que desemboca en la imposición de sanciones económicas de envergadura. Fue el caso de la trasposición emblemático de la Directiva sobre conciliación en 2023.
Pues bien, incluso la fórmula de justificar las reformas en la trasposición de Directivas en estos momentos no resulta suficiente para componer las necesarias mayorías parlamentarias. Incluso no se ha logrado la aprobación parlamentaria cuando se ha puesto en marcha el procedimiento de denuncia ante el Tribunal de Justicia. Ejemplos especialmente significativos han sido la condena a España por indebida trasposición de la Directiva sobre contratos temporales en los casos de abusos por parte de las Administraciones públicas, o bien la ausencia de trasposición de la Directiva de 2019 sobre condiciones de trabajo transparentes y previsibles, que tenía como fecha límite para su trasposición agosto de 2022, es decir hace ya cuatro años.
En relación con esta última Directiva, después de bastantes dificultades, el Gobierno consiguió presentar un proyecto de ley de trasposición hace más de dos años, en febrero de 2024; proyecto que, sin embargo, se encuentra durmiendo en el sueño de los justos, sin avanzar nada. Por ello, el Gobierno ha acudido de nuevo a la fórmula alternativa de la aprobación de un Real Decreto, que este sí acaba de ser aprobado y publicado en el BOE. Hay que valorar positivamente el esfuerzo del Gobierno por lograr efectuar esta trasposición, salvando en esta ocasión el escollo del Consejo de Estado. Sin embargo, el resultado deja un mal sabor de boca porque, si ya de por sí el proyecto de ley resultaba poco satisfactorio, el Real Decreto rebaja aún más el contenido del proyecto de ley, para superar la dificultad de que por vía reglamentaria no se puede modificar el Estatuto de los Trabajadores. Hay materias previstas en la Directiva que es bastante discutible que se hayan realmente incorporado a nuestra legislación; incluso en algún momento aparece en la exposición de motivos una auto justificación por no haber introducido nada, que suena más a “excusatio non petita, accusatio manifesta”. Por tanto, veremos cómo es recibida en Bruselas una trasposición en algunos aspectos posiblemente insuficientes.
Más allá de esta Directiva concreta, el problema principal es que posiblemente la legislatura va a concluir sin poder materializarse importantes reformas que el Ministerio de Trabajo tenía en mente o tiene iniciados en sus primeros trámites de elaboración. Siempre refiriéndonos sólo a la perspectiva laboral y por lo que afecta a las obligaciones impuestas por la necesaria trasposición, baste con mencionar las siguientes materias: la Directiva sobre igualdad de retribución entre hombres y mujeres con límite de trasposición ya superado en junio de este año, la Directiva sobre condiciones de trabajo en el trabajo en plataformas con límite en diciembre de este año, la Directiva sobre diligencia debida de las empresas en materia de sostenibilidad con límite una parte en marzo del año próximo y el resto en julio de 2028, la Directiva de reforma de los comités de empresa europeo con límite a finales del año próximo, sin olvidar los incumplimientos de la Directiva de 1999 sobre contratos temporales en lo que afecta a contratación temporal abusiva de los empleados públicos. Y todo ello, sin mencionar otros proyectos gubernamentales al margen de los impulsos europeos, como son, aparte de algunos ya mencionados, la regulación de las prácticas no laborales y la adaptación del régimen de las indemnizaciones por despido.
Va a concluir de este modo la legislatura con importantes proyectos sin materializar, cuyo resultado posterior dependerá de cuál sea el resultado de las próximas elecciones generales, porque ya es difícil que casi nada de esto se pueda llegar a conseguir en el poco tiempo que resta de legislatura. En todo caso, a pesar de toda esta importante lista de asuntos que se quedan en el tintero, el balance global de legislatura debe considerarse positivo. En definitiva, lo que ha quedado bloqueado no puede empañar las importantes reformas laborales positivas que se han logrado aprobar, sobre todo en los primeros años de la legislatura y, probablemente, con el paso del tiempo, esto último será sobre todo lo que quedará en el recuerdo histórico de estos cuatro años, ciertamente difíciles y complicados.