Autogobierno vasco y modelo plurinacional del Estado

Son diversas las voces que, desde las últimas elecciones generales, se están pronunciado en relación al modelo territorial del Estado. Llegados a este punto, habiéndome manifestado sobre esta cuestión en reiteradas ocasiones en todo mi quehacer político e institucional, es ineludible presentar algunas reflexiones sobre el pasado, el presente y el futuro del autogobierno vasco, que se ha ido encarnando en distintas fórmulas a lo largo de la historia, fueros, conciertos económicos, estatutos o “derechos históricos”.

Defender nuestras instituciones de autogobierno y recuperarlas cuando nos fueron arrebatadas costó sufrimiento, cárcel, exilio y hasta la vida de muchas personas. Esas instituciones ejercieron sus competencias para servir a la ciudadanía vasca. No se limitaron a administrar, sino que gobernaron. Es decir, tomaron decisiones y estuvieron donde tenían que estar como instituciones democráticas y representantes legítimas de la sociedad vasca.

Las potencialidades del Concierto Económico

Como muestra, un botón. Hace casi un siglo, en 1925, se declaró en suspensión de pagos uno de los grandes bancos de nuestro país, el Crédito de la Unión Minera. Fue un 'shock' para la economía. Podía suponer la ruina para muchas familias, para pequeños y medianos ahorradores, así como una enorme crisis de confianza y un enorme daño al prestigio económico y financiero de nuestro país. En ese momento, una de las instituciones vascas de la época, en este caso la Diputación de Bizkaia, en colaboración con las Diputaciones de Gipuzkoa y Araba-Álava, hizo uso de los instrumentos de autogobierno y tomó cartas en el asunto. Gobernó utilizando las potencialidades del Concierto Económico.

Era una situación difícil, porque el Concierto Económico renovado en 1906 por veinte años tenía que ser negociado en 1926, es decir, al año siguiente. Todo el mundo 'arrimó el hombro' para sacar adelante el nuevo Concierto y acudir al rescate. Se hizo lo que parecía imposible: se adelantó la negociación del Concierto y, con ese respaldo, la Diputación Foral de Bizkaia formalizó un anticipo, con carácter reintegrable, por un importe de 60 millones de pesetas, comprometiéndose las Diputaciones Forales de Araba-Álava y Gipuzkoa a aportar diversas cantidades y colaborar en la operación.

Había que hacerlo y se hizo, pensando en el interés general del país. El fin de la historia es realmente emocionante porque, cuando ya nadie se acordaba, en 2001, transcurridos más de 75 años, el último superviviente vivo de la Comisión Adjudicataria de Bienes del Crédito de la Unión Minera, don José Luis Romeo Amantegui, escribió a la Diputación Foral de Bizkaia para depositar los 17.938.588 de pesetas (107.813,09 euros) que era el remanente que quedaba tras las últimas liquidaciones, cantidad que correspondía a las Diputaciones vascas en justa correspondencia con la operación de rescate de 1925. Un año después, en 2002, la Diputación Foral de Bizkaia convocó a las de Araba-Álava y Gipuzkoa para hacer el reparto de esa cantidad entre las tres, porque así lo establecía el acuerdo de las tres Diputaciones de 1925. Es un ejemplo de 'auzolana', de compromiso compartido.

Un autogobierno enraizado en los fueros

Nadie nos ha regalado nunca nada y nadie lo va a hacer. Seguirán surgiendo nuevas amenazas a las que habrá que hacer frente en el futuro. La lucha por gobernarnos a nosotros mismos, por ser capaces de decidir democráticamente entre todas y todos lo que queremos y cómo lo queremos, sin excluir a nadie, sin imposiciones ni vetos, es un reto que seguimos teniendo por delante. Esa lucha por el autogobierno no es sólo por mantener lo que hemos conseguido. Esa lucha consiste también en profundizar y avanzar en nuevos contenidos. No es solo una cuestión competencial sino, como decían algunos estudiosos del Derecho, es una cuestión que afecta al reconocimiento de nuestra identidad comunitaria inclusiva. La ciudadanía en general, y las nuevas generaciones en particular, deben ser conscientes de que el amplio autogobierno del que disfrutamos en la comunidad autónoma de Euskadi no viene de la nada, viene de nuestros fueros, nuestro Concierto Económico, nuestros estatutos, nuestros derechos históricos. Por lo tanto, tiene profundas raíces, y debe tener también alas, es decir, debe mirar al futuro, a un futuro que hay que construir entre todas y todos.

Se trata de tener y sobre todo de ser

Quienes nos antecedieron nos muestran el camino: las instituciones históricas vascas tuvieron sus luces y sus sombras, como toda creación humana, pero fueron modélicas en administración, transparencia y eficacia. Nuestras instituciones de hoy y de mañana deben seguir siéndolo si quieren sobrevivir y ser apreciadas y defendidas por la ciudadanía a la que sirven. El autogobierno no consiste únicamente en más competencias, que también, se trata de 'tener' sí, pero, sobre todo, de 'ser' y de 'saber cómo actuar cuando proceda'. El autogobierno solo se justifica, y solo será defendido por este pueblo, “asmoz eta jakitez”, como hicieron nuestros antepasados, si se demuestra su utilidad para resolver los problemas reales de las personas.

No somos ni mejores ni peores, pero queremos adoptar nuestras propias decisiones. Probablemente estaremos de acuerdo en la formulación “más autogobierno es mayor bienestar”. Si eso es así, para avanzar en el bienestar, habrá que avanzar también en el autogobierno. Pero, ¿cómo hacerlo tras la experiencia de estos últimos casi cuarenta y cuatro años? Tal y como vengo defendiendo desde hace tiempo, siguiendo dos estrategias paralelas y complementarias. En primer lugar, asegurándonos de que se cumpla lo pactado en el Estatuto de Gernika, que tiene una importancia capital para nuestro autogobierno, y que hay que valorar en su medida, y no despreciarlo, aunque aún siga sin cumplirse del todo. En segundo lugar, abordando en serio en una reforma del Estatuto para adaptarlo a los nuevos tiempos.

No debemos olvidar nuestro pasado, pero hay que seguir innovando. Esta es precisamente, la enseñanza: foralidad, Concierto Económico, derechos históricos han sido y son fórmulas que han servido para avanzar en cada momento histórico. El autogobierno vasco siempre ha sido 'resiliente', ha sabido adaptarse a los distintos contextos históricos. Estoy seguro de que seguirá sabiendo adaptarse a los nuevos retos que se nos plantean.

El actual modelo sigue sin conseguir un encaje de las distintas realidades nacionales

El autogobierno vasco debe crecer y adaptarse a los nuevos retos para seguir siendo expresión de nuestra identidad comunitaria e impulsor de nuestro bienestar. Debemos ser conscientes, de que, como en todo proceso de reforma y cambio, habrá dificultades. Lo sabemos bien: las dificultades comienzan inmediatamente cuando se intenta redefinir o 'repensar' el modelo territorial del Estado español. Ahora bien, esta es una tarea ineludible. Porque el actual modelo territorial, a pesar de sus avances que es de justicia reconocer, sigue sin conseguir un encaje de las distintas realidades nacionales en el Estado español. No es algo nuevo, se ha intentado varias veces a lo largo de la historia y no acaba de encontrarse una vía de convergencia. La diversidad del Estado es una realidad indiscutible: distintas lenguas cooficiales además del castellano; seis comunidades con derechos civiles, forales o especiales propios; sistemas de financiación diferenciados entre territorios; hechos diferenciales como el plurilingüismo, la insularidad; mecanismos de relación tanto multilaterales como bilaterales entre el Estado y las comunidades autónomas, también con las instituciones europeas. En definitiva, y en la práctica, un Estado plurinacional.

Hay quien no quiere ver esta realidad, pero la 'política del avestruz' no es recomendable. La Constitución de 1978 lo intentó hablando de nación, nacionalidades y regiones; intentó dar satisfacción a Euskadi, Catalunya y Galicia, con un procedimiento de acceso especial y rápido a la autonomía plena; diferenció entre nacionalidades y regiones, estableció distintos procedimientos de acceso a la autonomía y distintos niveles competenciales; aceptó la bilateralidad en las relaciones financieras y tributarias de la comunidad de Euskadi y la comunidad foral de Navarra. La Constitución de 1978 introdujo incluso un reconocimiento expreso de los derechos históricos de los territorios forales, aceptó el acceso a la máxima autonomía de Navarra, siguiendo un peculiar procedimiento pactado de “Amejoramiento” del régimen foral navarro y hasta se preocupó de derogar expresamente la abolición de los fueros vascos, como un 'gesto'. Todo ello hay que reconocerlo.

Un modelo asimétrico, pero no discriminatorio

El modelo territorial inicialmente diseñado era 'asimétrico' pero no discriminatorio, porque las 'diferenciaciones' no eran arbitrarias. Hay que recordar que no cualquier trato diferenciado es discriminatorio; sólo la arbitrariedad en el trato diferenciado lleva a la discriminación y, a la inversa. Hay que recordar también que tratar exactamente igual a lo que es distinto también puede ser injusto y arbitrario.

De la misma forma que hay que reconocer que se intentó abrir un camino en 1978, hay que hablar también de los intentos de involución posteriores. Primero, se intentó “armonizar” y dado que el intento de LOAPA fracasó porque el Tribunal Constitucional lo impidió, se inventó el 'café para todos' y se igualó por abajo recortando por arriba, con lo que, si se permite la expresión, el café quedó bastante 'aguado'. A continuación, se empezaron a aplicar sin ningún rubor, las cláusulas horizontales de la Constitución para ir más allá de su naturaleza y encubrir una descarada invasión de competencias de las comunidades autónomas, incluso de sus competencias exclusivas, con la 'actitud comprensiva' de un Tribunal Constitucional cuyo prestigio ya no era, ni de lejos, el que tuvo en sus mejores tiempos.

Estas críticas no deben ocultar notables avances en las posibilidades de descentralización. Pero también es cierto que sigue sin resolverse el problema clave: la integración razonable en el modelo de las comunidades históricas. Se avanzó en la descentralización de los poderes ejecutivo y legislativo, pero no del judicial y no se dieron más pasos.

Un modelo con un árbitro en el que solo tiene cabida una de las partes, el Estado

En definitiva, el cambio se quedó en una descentralización política y administrativa; no fue más allá. No se descentralizó el poder judicial, no se quiso hacer del Senado una auténtica Cámara de representación territorial y se diseñó un Tribunal Constitucional como árbitro entre el Estado central y las comunidades en el que solo tenían representación los tres poderes del Estado central sin representación directa y real las comunidades.

Lo llamativo de todo ello es que esta actitud no refleja la tradición histórica española hasta el siglo XVIII. Hasta ese momento el modelo de vertebración territorial era muy distinto. La reflexión no es nueva y ya la pusieron de manifiesto las formaciones políticas firmantes de la Declaración de Barcelona de 16 de julio de 1998, es decir, Bloque Nacionalista Gallego, Partido Nacionalista Vasco y Convergència i Unió.

Esta Declaración contiene interesantes reflexiones sobre éste y otros aspectos, porque hay que recordar que la monarquía hispánica fue durante mucho tiempo un modelo territorial plurinacional y, en su ámbito peninsular, convivieron en un mismo Estado tres fórmulas distintas de organización: la Corona de Castilla, de conformación más centralizada, pero no totalmente, ya que aceptaba en su seno a las tres provincias vascas con su propio régimen específico basado en un pacto foral, como un elemento anexo al Reino; la Corona de Aragón, con un diseño interno mucho más descentralizado que el castellano, casi federal; y el reino de Navarra, independiente dentro de la monarquía hispánica hasta 1841.

Los Decretos de Nueva Planta, las aboliciones forales del siglo XIX, y la idea del Estado-Nación, en la que subyacía de fondo la idea de que el Estado español debe ser uniforme y la nación española es la única existente, acabaron con el delicado y equilibrado andamiaje territorial interno de la monarquía Hispánica hasta el siglo XVIII. A partir de la ruptura de ese equilibrio de convivencia se desencadenó uno de los problemas básicos de España que sigue sin resolverse casi tres siglos después: el de la vertebración territorial. La pregunta que sigue sin respuesta es: ¿por qué en un Estado sólo puede haber una nación?, ¿por qué el Estado español no puede ser plurinacional, como lo fue en la práctica hasta el siglo XVIII?

¿Por qué en un Estado sólo puede haber una nación?

Estas son las preguntas básicas que siguen vigentes. A lo largo de estos años he compartido reflexiones y he tratado de ofrecer respuestas constructivas. Me he referido en diversas ocasiones a la “nación foral”, la “unión voluntaria”, el modelo de “federalización asimétrica” o el “horizonte confederal del Estado”; he defendido siempre el reconocimiento de la realidad plurinacional del Estado, así como el modelo de “bilateralidad efectiva” con garantías de cumplimiento de lo acordado; he realizado propuestas para ofrecer un cauce de solución política a las voluntades sociales mayoritarias de la sociedad vasca, incluyendo iniciativas dirigidas a las instituciones europeas, recordando los principios de subsidiaridad o las oportunidades de la gobernanza multinivel reconocidos por la propia Unión Europea.

Es el momento de seguir avanzando. Así lo hicieron quienes hace 90 años, el 25 de julio de 1933, constituyeron Galeuzka, una institución de hermandad entre gallegos, vascos y catalanes. Fue una propuesta constructiva, con una visión de futuro para un nuevo modelo de Estado territorial. Su pregunta básica sigue vigente: ¿por dónde empezamos?

El ejemplo de las Concordias y los Amejoramientos

Es recomendable comenzar siempre modestamente, por lo pequeño, por nuestra propia casa, por Euskadi. Somos una comunidad, un pueblo pequeño en un mundo muy complejo desde el punto de vista ideológico, territorial, cultural y lingüístico. Ahora bien, seguimos siendo un pueblo. El vasco es el único Estatuto no reformado desde 1979, quizás debamos empezar por aquellos aspectos en los que podríamos ponernos de acuerdo sin demasiadas dificultades. Las Concordias y los Amejoramientos forales de nuestra historia siguieron esta vía progresiva e, incluso el propio Estatuto de Gernika, prevé un procedimiento ordinario y no más simplificado para su propia reforma.

Este proceso debe llevar a un acuerdo interno que, a continuación, conduzca a un pacto entre las instituciones vascas y las del Estado. Un acuerdo-pacto que sea inclusivo y no excluyente. Se trata de admitir, con humildad, que todas las ideas, nos gusten más o menos, son respetables y tienen su razón de ser. No sólo hay que oír, sino hay que ponerse a “escuchar activamente”, con más disposición a salvar la proposición ajena que a condenarla. En este proceso todo el mundo tendrá que ceder porque el acuerdo interno y el pacto con el Estado ha de ser refrendado por el pueblo vasco, que debe decidir en libertad si lo acepta. Es obvio que el pacto no se le puede imponer al Estado. En esto consiste la bilateralidad, las dos partes deben estar de acuerdo y han de jugar con lealtad recíproca.

Pacto o Concierto bilateral con el Estado

Nuestra voluntad es el acuerdo y el pacto. No queremos imponer nada a nadie, pero tampoco podemos aceptar que se impida al pueblo vasco manifestar su voluntad. Además, la disposición adicional del Estatuto de Gernika, recuerda que un acuerdo no supone renunciar a los derechos que como pueblo vasco nos hubieran podido corresponder en virtud de nuestra historia, actualizándolos de acuerdo con lo que establezca el ordenamiento jurídico en cada momento. De la misma forma que hemos sido capaces de pactar bilateralmente con el Estado el Concierto Económico desde 1878 hasta hoy, debemos poder ser capaces de seguir avanzando, con contenidos acordes con los nuevos tiempos, entendiendo el acuerdo, sea éste parcial o integral, como un pacto o Concierto bilateral con el Estado.

Al fin y al cabo, esto es lo que hemos hecho con el modelo de Concierto Económico durante toda su historia hasta hoy: hemos ido ampliando su contenido, avanzando en la negociación bilateral con el Estado en cada reforma para ampliarlo, poco a poco, con el acuerdo de las instituciones vascas y del Estado y la ratificación de las Cortes Generales mediante ley, así como con el aval de las instituciones europeas. Si hay auténtica voluntad de acuerdo, seremos capaces de encontrar los mimbres constitucionales y legales pertinentes para dar forma jurídica al mismo, vía “actualización de los derechos históricos”, tal y como establece la disposición adicional primera de la Constitución.

La Convención Constitucional

Tras las últimas elecciones generales, vivimos un momento clave en relación con el debate territorial. Sugiero explorar en este contexto la fórmula de la Convención Constitucional. Un recurso más utilizado en la cultura política anglosajona, pero para cuya aplicación en nuestro caso no habría impedimento expreso. Lógicamente, no se trataría de una Convención Constitucional 'general' sino de una Convención 'limitada' o específica para actualizar la interpretación acordada de una parte de su contenido. Una Convención Constitucional para pactar una interpretación sobre aquello que la Constitución de 1978 no ha resuelto bien en relación con la cuestión “territorial”. No sería una fórmula mágica ni un camino expedito; pero se abrirían otras posibilidades de desarrollo futuro.

La propuesta es tomar la iniciativa con un planteamiento novedoso, viable desde el punto de vista de su constitucionalidad, planteando un doble pacto. Primero, el compromiso de celebrar una Convención Constitucional sobre el autogobierno en el plazo máximo de un año. El objeto específico de esta Convención podría asentarse en diversas alternativas: “el alcance actual y futuro de la disposición adicional primera de la Constitución” o “el autogobierno de las comunidades de raíz foral” o bien, incluso, una reflexión general sobre el futuro del modelo territorial del Estado. Segundo, y en el corto plazo, un acuerdo preliminar de bases para la convocatoria y desarrollo de esta Convención Constitucional, incluyendo principios como el cumplimiento íntegro de los marcos estatutarios, el reconocimiento de la plurinacionalidad del Estado, la bilateralidad, el sistema de garantías o la capacidad de decidir pactada.

En definitiva, la propuesta de una Convención Constitucional podría constituir una forma flexible y creativa de plantear una salida a la actual encrucijada. Una propuesta para pactar una interpretación constitucional limitada y específica que, sin necesidad de modificación previa de la Constitución, hiciese posible un avance sustancial en el carácter plurinacional del Estado y en el desarrollo nacional del autogobierno de Euskadi.

Como lehendakari, con toda humildad, hago esta propuesta desde Euskadi, que es la realidad que más conozco, pero siempre con todo respeto a las diversidades que existen en el Estado, que tienen sus propios caminos, sus propios tiempos y sus propias necesidades. Nosotros tenemos nuestro camino, el foral, actualizando y profundizando los derechos históricos amparados por la disposición adicional primera de la Constitución. Cada uno deberá buscar el suyo para encontrar su acomodo en un modelo territorial que, no cabe duda, debe ser nuevo. Nadie es más que nadie, no hay comunidades de primera y de segunda, podemos ser iguales en derechos y dignidad y, a la vez, distintos en la forma de articular nuestro autogobierno y de relacionarnos con las instituciones del Estado. No es algo necesariamente contradictorio y hay que trabajar para superar esta aparente y no insalvable contradicción. No hay soluciones mágicas, pero sí creo que hay un error que hay que evitar: confundir igualdad con uniformidad. Nuestra historia nos enseña que intentar imponer la uniformidad ha sido, a la larga, perjudicial para la convivencia en un Estado consustancialmente diverso. El reto es difícil, pero no imposible: diversidad sin discriminación y un marco jurídico para la institucionalización de cada realidad política y jurídica según sus propias características y necesidades. Ahora bien, tampoco se trata de una simple yuxtaposición, que haría el modelo ingobernable.

Ciertamente, el camino no es fácil. Ahora bien, si tenemos claro hacia dónde vamos y hay un acuerdo sobre el fondo en este contexto histórico, antes o después, y mejor antes que después, habrá que abordar este debate. Lo considero necesario para evitar que la situación se cronifique y el problema resulte, a la larga, irresoluble y nos conformemos con 'conllevarlo' sin intentar 'solucionarlo', hasta que, finalmente, el sistema corra el riesgo de pudrirse, solo por el miedo a intentar alcanzar un cauce de solución.

Volviendo a Euskadi, se nos presenta la ocasión de avanzar. Debemos tener bien presente de dónde venimos, ser conscientes de lo que podemos y de lo que no podemos en esta coyuntura histórica, saber lo que realmente queremos, hacia dónde vamos y lo que tenemos que hacer para lograrlo. Mi convicción es que es posible evolucionar progresivamente y desarrollarnos en nuestra identidad como nación vasca democrática, incluyente y solidaria.