Los límites constitucionales y democráticos del artículo 155
El consejo de ministros del Reino de España, en su reunión de la pasada semana, activó de forma oficial el mecanismo de protección de la ciudadanía previsto en el artículo 155 de la Constitución española de 1978.
Tal artículo se ha establecido para garantizar el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y aquellas otras obligaciones que impongan las leyes, en el supuesto de que una comunidad autónoma las incumpliere. Pero también para el caso de que la comunidad autónoma en cuestión “actuare” de forma que atente gravemente contra el interés general de España.
Decimos que es un mecanismo de protección de los ciudadanos y ciudadanas, porque en última instancia en una Constitución como la nuestra, que antepone sobre todo lo demás una serie derechos y libertades fundamentales, son precisamente esos ciudadanos y ciudadanas los que cuentan con la sujeción de las autoridades y de las instituciones (el Estado y la comunidad autónoma como instituciones) al imperio de la ley, en garantía de esos derechos y libertades, y porque las libertades y los derechos fundamentales de sus ciudadanos son el principal interés de España.
Recapitulemos para poder saber cómo hemos llegado hasta este punto, contemplando solo la realidad jurídica. En la ley de presupuestos de la comunidad autónoma de Catalunya (marzo de 2017) se incluyó una disposición adicional, la número 40, que preveía lo siguiente:
El Gobierno, dentro de las disponibilidades presupuestarias para 2017, debe habilitar las partidas para garantizar los recursos necesarios en materia de organización y gestión para hacer frente al proceso referendario sobre el futuro político de Catalunya.
2. El Gobierno, dentro de las posibilidades presupuestarias, debe garantizar la dotación económica suficiente para hacer frente a las necesidades y los requerimientos que se deriven de la convocatoria del referéndum sobre el futuro político de Catalunya, acordado en el apartado I.1.2 de la resolución 306/XI del parlamento de Catalunya, con las condiciones establecidas en el dictamen 2/2017, de 2 de marzo, del Consejo de Garantías Estatutarias.
No se concretó el importe. Contra la disposición adicional se interpuso recurso de inconstitucionalidad, que se resolvió en sentencia del TC el 5 de julio de 2017, declarando inconstitucional la disposición. Tal declaración expulsó la norma del ordenamiento jurídico.
A partir de ese momento, los acontecimientos se precipitan y los cauces jurídicos y las actuaciones necesarias para que efectivamente se cumplan las obligaciones que la Constitución y otras leyes imponen a una comunidad autónoma se duplican, indebidamente. Duplicidad originada a causa de la constante presión que sufre el ordenamiento jurídico en los últimos tiempos por parte de los responsables de los poderes ejecutivo y legislativo:
La reforma de la ley orgánica del Tribunal Constitucional del año 2015 impuso a este la obligación de ejecutar sus resoluciones en caso de que alguna parte procesal lo solicitara. Algo nunca visto en el derecho comparado.
Por su parte la ley orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, dictada en desarrollo del nuevo artículo 135 de la Constitución, establece la aplicación del artículo 155 en caso de que no se cumplan sus preceptos por parte de alguna comunidad autónoma.
Consecuencias: por un lado el Estado, a través del Ministerio Fiscal, activa la ejecución de la sentencia de 5 de julio de 2017 del TC, para impedir que se celebre el referéndum, recurriendo a la vía penal, por actuar las autoridades de Catalunya por la vía de los hechos consumados e incurrir en un posible delito de desobediencia (cuestión está nada clara, pues solo se puede cometer ante instrucciones de la administración y el TC no es administración) e incurrir también en los posibles delitos de prevaricación y malversación.
Por su parte, de acuerdo y en ejecución de la misma sentencia del TC de 5 de julio de 2017, el Gobierno de España, por su propia cuenta e iniciativa, activa los mecanismos previstos en la ley orgánica 2/2012, que obligan a la activación del artículo 155 en caso de que a nivel financiero y presupuestario no se cumplan las normas, interviniendo las cuentas corrientes bancarias, la tesorería y en definitiva, todas las finanzas de la comunidad autónoma de Catalunya, en busca de la posible financiación del referéndum. Las cuentas ya estaban intervenidas en parte, pero a partir de la orden de la comisión delegada del Gobierno del 16 de septiembre de 2017, se intervino todo. (El grupo parlamentario de los senadores de Podemos ha recurrido dicha orden porque el Gobierno no cumple los requisitos del artículo 155 de la Constitución, al aplicarlo sin convocar al Senado. El recurso ha sido admitido por la sala tercera del Tribunal Supremo y al publicar este texto está pendiente de la contestación del Gobierno y de su resolución, ya que se está tramitando como recurso preferente).
No consta a día de hoy ningún desvío de fondos ni ninguna partida presupuestaria gastada en el referéndum, a efectos de prueba ante los tribunales. Incluso la intención de la correspondiente consejería catalana de licitar la compra de urnas fue rápidamente bloqueada por el Ministerio Fiscal y los tribunales mediante actuaciones penales contra la consejera.
El Parlamento de Catalunya aprueba dos normas a principios de septiembre, en dos controvertidos plenos, los días 6 y 7. Una de ellas, denominada ley del referéndum y otra denominada ley de transitoriedad jurídica (para el caso de que como consecuencia de la primera y del resultado del hipotético referéndum, fuera posible transitar hacia un estado independiente, en forma de república parlamentaria, del territorio y los habitantes de Catalunya).
Ambas son inmediatamente recurridas ante el Tribunal Constitucional por el Gobierno de España y suspendidas en cuestión de horas. La suspensión de dichas normas se publica no solo en los boletines oficiales estatales, sino también en los boletines de oficiales de la comunidad autónoma de Catalunya y del Parlamento de Catalunya. Ayer se ha declarado en sentencia la inconstitucionalidad de la ley del referéndum. Fuera también del ordenamiento jurídico.
El Ministerio Fiscal insta nuevas actuaciones penales ante el tribunal competente, en este caso, el Tribunal Superior de Catalunya, para que se proceda a la ejecución forzosa de las resoluciones del Tribunal Constitucional al respecto de la suspensión de las leyes sobre el referéndum y la transitoriedad.
Nuevamente, y antes del dictado del auto de medidas cautelares en las correspondientes diligencias previas 3/2017 por la sala de lo civil y de lo penal, de 27 de septiembre, en el cual se dan instrucciones a las fuerzas y cuerpos de seguridad para que no se abran los locales en los que celebrar el referéndum, en caso de estar abiertos se cierren y en todo caso, se incaute todo el material relacionado, a cumplir única y exclusivamente el día 1 de octubre, el Gobierno antes de tener constancia de nada al respecto, desplazó un número de miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad de varios millares a Catalunya, por “si acaso”. Continúan desplazados a día de hoy.
Inhabilitados todos los campos y vías de validez jurídica del referéndum, el día 1 de octubre de 2017, incomprensiblemente, en los locales previstos inicialmente se encuentran urnas y papeletas y se procede por un número considerable de ciudadanos a introducirlas en las urnas a lo largo de la jornada. Además se producen, en determinados centros públicos o en sus aledaños, un número de cargas policiales contra ciudadanos que obstaculizan la actuación de las fuerzas y cuerpos de seguridad. No se producen detenciones. Al final de la jornada, al no existir autoridad electoral en relación al referéndum, por haber dimitido o haberse disuelto, no se produce ningún efecto legal.
Hasta ahí los hechos jurídicamente relevantes, que por lo descrito, son un cúmulo de actos de aprobación, suspensiones y/o nulidades.
El pasado día 10 de octubre, se celebra un pleno en el Parlamento de Catalunya en el que se preveía una sesión de control al Gobierno en forma de comparecencia (una de las actividades ordinarias de cualquier Parlamento), en la que se suponía que por una parte, el presidente de la Generalitat iba a dar por válidos los resultados de ese cúmulo de suspensiones y anulaciones y, tras la votación por parte del Parlamento (en aplicación de la ley de transitoriedad suspendida por el Tribual Constitucional) de una declaración de independencia, este iba a proclamar la República de Catalunya.
En el diario de sesiones no consta ninguna actividad ni actos que supongan tales hechos.
Se ha documentado por los medios de comunicación la firma por la mitad de los parlamentarios de una declaración de voluntad al respecto, en una sala del edificio del Parlamento de Catalunya ese mismo día, sin más valor que el puramente propagandístico.
¿Por qué y contra qué se activa el artículo 155 de la Constitución y qué se pretende?
Si, como se ha podido documentar y comprobar, se trata de que la comunidad autónoma de Catalunya cumpla las obligaciones que la Constitución y otras leyes le imponen, en relación con los hechos del día 1 de octubre, que simulan un referéndum, que carece en el ordenamiento jurídico de existencia y efectos, esto es, un hecho que además ya ha sucedido, ningún sentido tiene dar instrucciones a las autoridades y tomar medidas tal y como previene el apartado segundo del artículo 155 para cambiar el pasado. Parece racionalmente imposible.
Toda la actividad del Estado se ha dirigido a impedirlo y finalmente el Estado no lo ha logrado. Pero una vez sucedido, y dado que no produce efectos, solo quedarían las correspondientes actuaciones por parte de y en los tribunales de justicia contra las personas que lo “perpetraron”. Nada más. Ni el estado de derecho ni la Constitución necesitan del artículo 155 para producir consecuencias legales derivadas de lo sucedido el día 1 de octubre.
Si, en cambio, tal y como anticipaban las ordenes de la comisión delegada del Gobierno para Asuntos Económicos (publicadas en los boletines oficiales del Estado los días 22 de julio, 16 y 18 de septiembre de 2017, en los que se aplica sin cumplir los requisitos ni los cauces formales ni oficiales el artículo 155 de facto y se intervienen todas las cuentas del comunidad autónoma de Catalunya) se entiende que la comunidad autónoma esta actuando gravemente contra los intereses generales de España, mediante actos no jurídicos, sino mediante manifestaciones y actuaciones meramente políticas de sus autoridades y parte de sus representantes parlamentarios, entonces cabría plantearse que medidas e instrucciones puede presentar el Gobierno de España al Senado para su aprobación y con ellas evitar o detener el actuar contra los intereses generales, identificando previamente en que consisten esas actuaciones y que efectos están produciendo.
En las órdenes se menciona (literalmente) que “se está perjudicando de forma grave la confianza sobre la situación financiera de Catalunya, y son elementos que podrían afectar negativamente a la imagen de estabilidad de la situación económica del conjunto de España, e incidir sobre los principales indicadores económicos que miden dichas circunstancias, como son la prima de riesgo, la calificación crediticia y el acceso a los mercados financieros”.
Si consideramos que hasta ahora es lo único que ha podido suceder y que puede afectar gravemente a los intereses generales de España, no se entiende que se adopten más ni diferentes mediadas de las meramente financieras, por otra parte, ya ejecutadas y en marcha desde hace un mes.
Si, lo que se quiere es forzar cambios políticos fuera de la vías y cauces constitucionales, entonces es necesario analizar si eso es posible mediante el artículo 155 de la Constitución española.
Numerosas personalidades y algunos partidos políticos reclaman la disolución del Gobierno y del parlamento de Catalunya y la convocatoria de nuevas elecciones autonómicas. Incluso la suspensión de la autonomía.
La Autonomía es una institución que existe porque la propia Constitución la reconoce, y su plasmación se traduce en el correspondiente Estatuto de Autonomía. No es posible suspender la Constitución ni el Estatuto de Autonomía por el Gobierno ni aún con la aprobación por unanimidad del Senado.
Una actuación similar ya se produjo y ejecutó durante la II República Española, mediante la Ley de 2 de enero de 1935, que suspendió la vigencia del Estatuto de Autonomía de Catalunya, sustituyendo a la autonomía completamente el Estado. La Ley fue recurrida ante el Tribunal de Garantías Constitucionales (el Tribunal Constitucional de la República), que declaró su inconstitucionalidad en la sentencia de 5 de marzo de 1936. Suspender una autonomía suponía infringir la Constitución y su estructura organizativa de poderes públicos. Ni el Gobierno ni el Senado tienen competencias para realizar tal actuación, ni la misma se podría encajar de ningún modo admisible en derecho en las instrucciones y medias que prevé el artículo 155.
El antecedente es fundamental. Ambas situaciones y supuestos normativos son similares.
La otra posibilidad exigida al Gobierno por numerosas personalidades y por algunos partidos políticos supone la celebración de elecciones. Supondría dar instrucciones al Gobierno de Catalunya para que disuelva el Parlamento y convoque elecciones. Además de que no es posible ejecutarla forzosamente en caso de que no sea obedecida (suponiendo que tal instrucción fuera posible), tampoco cabe imaginar como el Gobierno puede proceder a disolver el Parlamento por si mismo y a convocar elecciones sin violar a su vez la Constitución y numerosas leyes. Contamos con otro antecedente como guía para saber por qué no es posible esta opción.
En la tramitación parlamentaria del texto constitucional de 1978, se propuso por la UCD una enmienda (con el número 957, diario de Sesiones, 7 de agosto de 1978) que fue rechazada, y que disponía lo siguiente:
“Los órganos regionales podrán ser disueltos si las medidas adoptadas no se cumplen o también por razón de seguridad nacional. La disolución requerirá el acuerdo favorable del Senado en el primer caso y el de ambas cámaras en el segundo. Se nombrará una comisión gestora integrada por personas elegibles para la Asamblea de la comunidad autónoma, según el Estatuto de la misma. Esta comisión convocará elecciones dentro del plazo de tres meses y despachará mientras tanto los asuntos urgentes a reserva de ratificación por los nuevos órganos de la comunidad.
Si la disolución tiene por causa razones de seguridad nacional, la comisión gestora actuará durante el tiempo y con las facultades que señale el Gobierno, previo acuerdo favorable de las cámaras. Al cesar la comisión gestora se procederá a las nuevas elecciones para los órganos regionales.“
El constituyente rechazó tal posibilidad. Si la misma se contempló y se rechazó, pudiendo haberse incluido, es claro que no se quería optar por una solución a un posible conflicto de tal naturaleza.
A día de hoy, se nos antoja imposible, sin incumplir la Constitución y las leyes, cualquier medida derivada del artículo 155 que pretenda sustituir a la voluntad manifestada por el pueblo catalán en las urnas, forzando unas nuevas elecciones.
La Constitución autoriza e incluso obliga a adoptar medidas para el cumplimiento de las normas o para detener una actuación contraria a los intereses de España, pero no a cambiar gobiernos “salidos” de unas elecciones legítimas. Puede que a muchas personalidades no les guste la composición del parlamento de Catalunya, ni su Gobierno, ni las actuaciones de ambos, pero eso no significa que se pueda dar un golpe institucional amparándose en el artículo 155 y acabar con el poco prestigio democrático que nos queda.
No olviden además que para aquellos diputados que se han opuesto a todo lo votado, seria una aberración jurídica que además se les privara del derecho fundamental reconocido en el artículo 23 de la Constitución por la conducta de otros.
Hay soluciones legales a todo este embrollo político, otra cosa es que se quieran utilizar. Ni el Gobierno de España está utilizando las correctas, ni el Gobierno de la Generalitat usa las posibles vías legales para sus fines. Y ambas existen.
