Los cabildos en la II República: entre la Constitución y las gestoras a dedo

Cuando se proclamó la II República, en abril de 1931, los cabildos insulares llevaban casi dos décadas formando parte del paisaje político y administrativo de Canarias. Habían nacido con la Ley de 11 de julio de 1912 después de una larga batalla en torno a la organización del Archipiélago y, aunque sus primeros años no estuvieron exentos de dificultades, a comienzos de los treinta nadie podía considerarlos ya una experiencia provisional. El Estatuto Provincial de 1925 había reforzado notablemente su posición, al trasladar al ámbito insular buena parte de las funciones que en el resto del país correspondían a las diputaciones provinciales, y ni siquiera la división de Canarias en dos provincias, consumada en 1927, puso en cuestión su continuidad. Las nuevas provincias de Santa Cruz de Tenerife y Las Palmas convivieron desde entonces con los siete cabildos, encargados de los intereses propios de cada isla, y con las respectivas mancomunidades interinsulares para los asuntos comunes. De una u otra forma, la isla había terminado conquistando un espacio propio dentro de la organización territorial española.

La República heredó, por tanto, unas instituciones ya asentadas y con una evidente capacidad de supervivencia. Monarquía y Dictadura habían pasado mientras los cabildos permanecían. Sin embargo, el periodo que se abría en 1931 iba a ofrecer una de las mayores paradojas de toda su historia. Fue precisamente la República la que los llevó por primera vez a una Constitución española, reconociendo expresamente a cada isla como una realidad orgánica dotada de su propio cabildo insular, pero fue también durante la República cuando esas corporaciones permanecieron gobernadas por comisiones gestoras que no habían surgido de la elección directa de los ciudadanos. La institución alcanzó entonces su mayor consagración jurídica y, al mismo tiempo, vivió bajo un sistema representativo manifiestamente provisional que terminó por durar tanto como el propio régimen.

La decisión se adoptó apenas una semana después de proclamarse la República. El Decreto de 21 de abril de 1931 sustituyó las corporaciones existentes por comisiones gestoras y estableció para Canarias una composición diferente según la población y entidad de cada isla: nueve miembros en Tenerife y Gran Canaria, cinco en La Palma y tres en La Gomera, El Hierro, Lanzarote y Fuerteventura. La aplicación del decreto fue prácticamente inmediata. En el caso de La Palma fueron nombrados Manuel Castañeda Pérez, Domingo Pestana Lorenzo, Eugenio Abreu Creagh, Juan Martín Pérez y Dionisio Duque Fernández.

Nada tenía de extraño, en aquellos primeros días, que el Gobierno provisional quisiera sustituir unas corporaciones procedentes de la etapa anterior mientras se organizaba el nuevo régimen. Lo que sí terminaría resultando mucho más significativo fue que aquella fórmula, concebida para resolver una situación transitoria, se prolongase durante años. Las gestoras fueron renovándose (a veces con retraso) en función de las distintas coyunturas políticas y de las decisiones de los gobernadores civiles, sin que llegaran a celebrarse durante la República las elecciones que habrían permitido normalizar democráticamente la representación insular. Algo parecido ocurrió con las mancomunidades. En mayo de 1931, y en aplicación expresa del propio Decreto de 21 de abril, se constituyó la comisión sustitutiva de la Mancomunidad Interinsular de Santa Cruz de Tenerife. La Palma quedó representada por Dionisio Duque Fernández, miembro de la gestora del Cabildo palmero. No deja de ser significativo que uno de los primeros protagonistas de aquel sistema provisional participara también en las discusiones sobre la futura organización político-administrativa de Canarias.

Mientras se desarrollaba esta vida institucional a base de nombramientos gubernativos, en Madrid se discutía algo mucho más trascendente: el lugar que debían ocupar las islas dentro de la nueva Constitución. El proyecto inicial elaborado por la comisión presidida por Luis Jiménez de Asúa no garantizaba propiamente la continuidad de los cabildos. Ni siquiera utilizaba esa denominación. Preveía que cada isla pudiera constituir una categoría orgánica especial dotada de un cuerpo gestor, partiendo todavía de una concepción de la isla muy ligada a la mancomunidad de sus municipios. Para unas corporaciones que llevaban ya cerca de veinte años funcionando, la fórmula resultaba insuficiente. El cabildo había dejado de ser una simple posibilidad organizativa y se había convertido en la representación institucional de una realidad insular que reclamaba algo más que una mención eventual.

Fue en ese contexto cuando adquirió especial relieve la intervención del diputado palmero Alonso Pérez Díaz. En septiembre de 1931 defendió en las Cortes el particular desarrollo alcanzado por los cabildos canarios y sostuvo que no podían equipararse sin más a las diputaciones provinciales. Su propósito no era únicamente asegurar su continuidad dentro del nuevo texto constitucional. Pretendía también recuperar para ellos un sistema de elección directa. La crónica parlamentaria recogió que Pérez Díaz reclamó que los cabildos fueran elegidos por sufragio universal y, al rectificar durante el debate, insistió expresamente en el sufragio directo. La Comisión terminó aceptando que la cuestión quedara recogida en el artículo 10 y el diputado palmero retiró su enmienda.

La posición de Alonso Pérez Díaz enlazaba directamente con una tradición insularista que venía de atrás y que había tenido en su hermano Pedro Pérez Díaz uno de sus principales formuladores. El cabildo no debía ser una simple reunión o emanación de los ayuntamientos, sino la corporación representativa de la isla y, por tanto, de sus habitantes. De ahí su insistencia en el sufragio directo. Detrás de una discusión aparentemente técnica sobre el procedimiento electoral latía en realidad una determinada manera de entender Canarias: las islas constituían personalidades suficientemente definidas para administrar sus propios intereses y no podían quedar diluidas ni en la provincia ni en una hipotética estructura regional construida de espaldas a ellas.

La redacción definitiva del artículo 10 de la Constitución de 1931 terminó reconociendo expresamente que cada isla canaria formaría una categoría orgánica provista de un cabildo insular como cuerpo gestor de sus intereses peculiares. Era un salto de enorme importancia. Por primera vez la institución creada en 1912 entraba en una Constitución española y, con ella, la propia isla adquiría una presencia constitucional diferenciada. Pero precisamente ahí comenzó a resultar más visible la contradicción: mientras el texto constitucional reconocía y fortalecía jurídicamente a los cabildos, la elección directa defendida en aquellas mismas Cortes no llegaría a convertirse en realidad durante la República. La Constitución los consagró; la práctica política continuó confiándolos a las gestoras.

La Constitución de 1931 abrió además una cuestión que iba mucho más allá de la organización interna de los cabildos. El nuevo Estado admitía la posibilidad de constituir regiones autónomas y Canarias comenzó muy pronto a preguntarse qué lugar podía ocupar en aquel modelo. No era un debate fácil. El Archipiélago acababa de atravesar décadas de enfrentamiento político en torno al llamado pleito insular y la división provincial apenas tenía cuatro años de vigencia. Las desconfianzas entre las islas seguían muy presentes y cualquier proyecto de organización regional tenía que enfrentarse a una cuestión fundamental: cómo construir una estructura política común para Canarias sin vaciar de contenido a unas instituciones insulares que habían adquirido ya una personalidad propia.

Los proyectos elaborados durante aquellos años muestran que la respuesta podía encontrarse precisamente en los cabildos. Ramón Gil-Roldán planteó desde 1931 unas bases para la estructuración regional del Archipiélago que mantenían sustancialmente el sistema insular establecido en 1912. La región podía constituirse sin necesidad de desmontar la arquitectura institucional de las islas. Más ambicioso sería el proyecto elaborado en 1936 por el diputado socialista José Antonio Junco Toral, a iniciativa del Colegio de Agentes Comerciales de Las Palmas, que llegaba a concebir a los cabildos como auténticos gobiernos insulares y les atribuía, dentro de sus respectivos territorios, la potestad ejecutiva de la región. La fórmula tenía un notable interés: una organización común para Canarias no tenía necesariamente que imponerse sobre las islas, sino que podía construirse a partir de ellas.

Ese planteamiento anticipaba, de alguna manera, un problema que permanecería vivo durante décadas. La tensión entre región e isla no tenía por qué resolverse a favor de una de las dos. Los cabildos podían constituir la base de una organización regional en la que cada isla conservara un amplio espacio de gobierno propio. Incluso las iniciativas legislativas de aquellos años muestran hasta qué punto la institución insular estaba ya consolidada. En 1934 podía discutirse la conveniencia de mantener las mancomunidades provinciales, pero la existencia de los cabildos apenas se cuestionaba. Veinte años después de su creación, habían pasado de ser una solución discutida a convertirse en uno de los elementos más estables de la organización canaria.

Los proyectos autonómicos republicanos, sin embargo, no llegaron a culminar. Las diferencias territoriales, la inestabilidad política y, finalmente, la sublevación militar de julio de 1936 impidieron que Canarias se dotara entonces de un estatuto de autonomía. Pero aquellas propuestas tuvieron al menos el valor de poner de manifiesto que los cabildos habían dejado de ser únicamente unas administraciones dedicadas a carreteras, beneficencia, agricultura, obras públicas o servicios insulares. Eran ya instituciones políticas desde las que podía pensarse la organización futura del Archipiélago. En apenas dos décadas habían adquirido una centralidad que ni la Dictadura, ni la división provincial, ni los proyectos regionales parecían capaces de borrar.

La mejor prueba de hasta qué punto se prolongó la anormalidad representativa de aquellos años aparece casi al final del periodo. El 29 de febrero de 1936, después de las elecciones generales que habían dado el triunfo al Frente Popular, Gaceta de Tenerife dedicaba un extenso comentario a los nuevos «nombramientos gubernativos para las comisiones gestoras de todos los cabildos insulares». El periódico católico, situado claramente en posiciones contrarias a las izquierdas, denunciaba que las mismas fuerzas que habían protestado contra anteriores renovaciones de las gestoras aceptaran ahora que el nuevo gobernador civil utilizara idéntico procedimiento. La valoración política de aquella crónica debe leerse, naturalmente, desde la línea ideológica del diario, pero el hecho que describe resulta difícilmente discutible: en febrero de 1936, casi cinco años después de creada la fórmula provisional, los cabildos seguían siendo gobernados mediante designaciones gubernativas.

El propio periódico relataba cómo la nueva situación política había llevado al nombramiento de representantes de Izquierda Republicana, Unión Republicana, socialistas y comunistas para aquellas corporaciones, del mismo modo que en etapas anteriores otros gobernadores habían utilizado la misma facultad para desplazar a quienes las ocupaban. Más allá de las acusaciones partidistas, lo verdaderamente significativo era el mecanismo: las gestoras cambiaban al compás de los gobiernos. La dirección política de unas instituciones llamadas constitucionalmente a representar los intereses peculiares de cada isla dependía, sin embargo, de decisiones gubernativas adoptadas desde fuera de ellas.

En ese mismo editorial aparecía una reflexión que resume con bastante precisión el problema. El editorialista lamentaba el frecuente trasiego de representantes provocado por los cambios políticos y reclamaba que se acudiera finalmente al «cuerpo electoral» para constituir aquellos organismos conforme a la voluntad y a las necesidades de la isla. Resulta difícil encontrar una imagen más expresiva de la contradicción que acompañó a los cabildos durante toda la República. La institución había alcanzado en 1931 una protección jurídica desconocida hasta entonces, había sido elevada al rango constitucional y aparecía incluso como una de las posibles piezas básicas de una futura autonomía canaria. Sus dirigentes, sin embargo, seguían siendo sustituidos mediante nombramientos gubernativos.

La II República ocupa por ello un lugar singular en la historia de los cabildos. No fue una etapa fundacional como la de 1912 ni una fase de expansión competencial comparable a la de 1925. Su importancia reside en otra parte. Fue el momento en que la institución insular quedó definitivamente incorporada al entramado constitucional español y en que se reforzó la idea de que cualquier futura organización política de Canarias tendría que contar necesariamente con ella. Pero ese reconocimiento convivió con una anomalía que el propio régimen no consiguió resolver: los consejeros no llegaron a ser elegidos mediante el sufragio universal y directo defendido en las Cortes y las comisiones gestoras, nacidas como solución provisional en abril de 1931, acompañaron a los cabildos durante toda la experiencia republicana.

La sublevación militar de julio de 1936 abrió un escenario radicalmente distinto. Cambiarían otra vez quienes ocupaban las corporaciones y desaparecería el régimen constitucional que por primera vez había reconocido expresamente a los cabildos, pero estos sobrevivirían también a aquella ruptura. En apenas un cuarto de siglo habían atravesado la Restauración, la Dictadura de Primo de Rivera y la II República, y continuarían existiendo bajo el nuevo régimen surgido de la Guerra Civil. Esa capacidad de permanencia dice probablemente más sobre su arraigo que cualquier formulación jurídica.

La República no creó los cabildos y tampoco consiguió normalizar democráticamente su gobierno. Pero hizo algo que ya no tendría vuelta atrás: llevó por primera vez a la Constitución una institución que representaba a la isla y dejó definitivamente asentada la idea de que cualquier proyecto político para Canarias tendría que contar con ambas, la isla y su cabildo.