El país que dejó de cuidar sus infraestructuras

En los años ochenta el libro America in Ruins de Pat Choate y Susan Walter desató una importante controversia en Estados Unidos al convertirse en una advertencia pública de que la red de autopistas creada durante la posguerra había envejecido y se encontraba al final de su vida útil. Varios derrumbes acontecidos en los setenta y en los ochenta parecían acreditar que el mal estado de las carreteras tenía importantes consecuencias sobre la seguridad. Al fin y al cabo, todas las infraestructuras sufren un desgaste físico que además se acelera con el uso, y las carreteras eran el ejemplo paradigmático en el país del vehículo de combustión interna. Pero ese hecho significaba también que toda sociedad, al construir infraestructuras, queda hipotecada con una serie de gastos presentes y futuros que deben dedicarse a que lo construido siga existiendo y ofreciendo los mismos servicios y con la misma calidad.

Cuando una sociedad no atiende esos compromisos por diferentes razones, como puede ser una crisis económica, entonces las infraestructuras se deterioran más rápidamente y la prestación del servicio sufre severamente. Como veremos en este análisis, la gestión neoliberal de la crisis económica de 2008 provocó en España que los recortes en inversión pública dejaran temblando muchas infraestructuras y, a pesar de cierta recuperación durante los últimos años, ha dejado una cicatriz cuyos efectos llegan hasta la actualidad.

El papel económico de la inversión pública

La inversión pública es una de las categorías fundamentales de las políticas públicas, porque estimula el crecimiento económico —la inversión es uno de los cuatro componentes del PIB, junto con el consumo privado, el consumo público y las exportaciones netas— y porque tiene la capacidad de ampliar las capacidades productivas de una economía. Aunque el Estado podría a través de la inversión pública crear nuevas capacidades de producción directamente, mediante la creación de empresas públicas, lo más habitual durante las últimas décadas es que el Estado invierta en servicios como educación o infraestructuras como un medio para mejorar la productividad de las empresas ya existentes. Por ejemplo, si se mejoran las carreteras y los ferrocarriles, también mejora la logística de las empresas y disminuyen los costes de transporte.

En una economía capitalista el diseño de las redes de transporte responde, por lo tanto, fundamentalmente a las necesidades mercantiles de los grandes centros de producción. El desarrollo de la alta velocidad es un buen ejemplo de esta lógica, porque si el criterio prioritario hubiera sido atender las necesidades cotidianas de movilidad de la población, probablemente las redes de cercanías habrían recibido una atención mucho mayor. Sin embargo, en España se apostó por conectar grandes nodos económicos mediante infraestructuras de alta velocidad, con inversiones extraordinariamente costosas, mientras otros servicios ferroviarios de uso mucho más cotidiano recibían una atención bastante menor.

Sea como sea, toda infraestructura requiere recursos para mantenerse en funcionamiento a lo largo del tiempo. Desde el punto de vista contable, los activos fijos sufren una depreciación que debe compensarse mediante nuevas inversiones de reposición si se quiere mantener el valor del capital público. Desde una perspectiva ecológica, además, toda sociedad debe comprometer flujos continuos de materiales —minerales, por ejemplo— y energía para conservar las infraestructuras existentes y seguir prestando los mismos servicios. A ello se suma el gasto corriente necesario para realizar las tareas ordinarias de mantenimiento. Y cuando estos recursos no se destinan adecuadamente, las consecuencias pueden aparecer de distintas formas, como carreteras con más baches, ferrocarriles con peor frecuencia, equipos médicos que dejan de funcionar y colegios y centros de salud que se deterioran. No todos estos problemas quedan reflejados en las estadísticas de inversión pública, pero todos ellos forman parte de la capacidad del Estado para prestar servicios de calidad.  

El problema es que cuando llega una crisis, lo más fácil es recortar la inversión pública. En particular, porque recortar las partidas presupuestarias de infraestructuras no duele tanto como recortar otras como pensiones o salarios, porque las infraestructuras no tienen a quienes protesten de manera directa. Construir una carretera o una nueva línea de ferrocarril proporciona grandes titulares y, quizás, incluso votos, pero dejar de invertir en ella apenas tiene coste político. Del mantenimiento cotidiano y estructural se habla únicamente cuando ocurre una desgracia, y mientras tanto lo más que llegamos a considerarlo, como ciudadanos, es un incordio. Esa es la razón por la que, en tiempos de crisis, suele ser la partida que más sufre. Por ejemplo, se puede observar en el siguiente gráfico cómo los recortes iniciados en 2010 redujeron la inversión pública neta hasta niveles negativos.

Aunque tras la pandemia la inversión pública neta se ha ido recuperando, en parte gracias a los fondos NextGeneration diseñados para combatir las consecuencias de la pandemia, estamos lejos de los niveles de inversión previos a la crisis —que eran mucho más altos que en el promedio de la UE—. Y, recuérdese, a mayor cantidad de infraestructuras también mayor es la cantidad de recursos comprometidos para compensar su depreciación. Es importante recordar que una inversión pública neta negativa significa que el Estado no repuso mediante nuevas inversiones todo el capital fijo que se depreciaba y, en consecuencia, el stock neto de capital público comenzó a reducirse. Aunque este indicador no permite medir directamente el estado físico de las infraestructuras —parte de su mantenimiento se contabiliza como gasto corriente—, sí muestra que el esfuerzo inversor fue insuficiente para mantener el valor del capital público existente.

La caída de la inversión por tipo de transporte permite ver, como en el gráfico siguiente, que fue mucho más pronunciada tanto en carretera como, sobre todo, en ferrocarril. Esta caída fue del 69 % en carretera y del 83 % en ferrocarril desde sus máximos, aunque desde 2023 la inversión ferroviaria ha empezado a recuperarse con fuerza.

El problema es que esa mayor inversión de los últimos años ha coincidido en el ferrocarril con un aumento en el número de viajeros, consecuencia del crecimiento de la población, del mayor número de turistas, las ofertas de muchos abonos y de la liberalización del sector, factores todos ellos que han conducido a una actividad del tren mucho más intensa. La inversión medida en términos de ese número de viajeros muestra una caída mucho más abrupta desde la crisis de 2008 y una mucho más débil recuperación de la que muestran los números absolutos, como muestra el gráfico siguiente. Y ocurre sobre todo en el ferrocarril, lo que da muestras de la honda herida que dejó la crisis económica en una infraestructura crítica de nuestro país que ahora está en entredicho por dos graves accidentes en un solo año —y una cantidad enorme de incidencias que vienen acumulándose durante años—.

Nada de todo esto debe empujarnos a establecer relaciones causales entre estos datos y los accidentes de este año, porque los factores implicados en los accidentes son muchos y pueden no estar necesariamente relacionados con el desgaste de las infraestructuras. Además, la inversión en infraestructuras incluye reformas estructurales de las ya existentes, pero también nuevas líneas, por lo que no cabe inferir conclusiones tajantes sobre la cuestión más amplia del mantenimiento —que, cabe insistir, se refleja parcialmente en otras partidas distintas a la inversión—. Pero son datos que proporcionan un contexto preocupante del cambio de ritmo que han tenido las infraestructuras en nuestro país, y su estado actual no es ajeno a ello.

En definitiva, un país que crece en población, turismo y volumen de viajeros necesita adaptar su inversión pública a esa nueva realidad. No basta con compensar el desgaste natural de las infraestructuras, sino que también hay que ampliar su capacidad para responder a una demanda creciente. Por ejemplo, allí donde la demanda ha crecido, como en Cercanías y en la red convencional, que transportan nueve de cada diez viajeros del tren, también hace falta reforzar su capacidad. Lo que no tiene sentido es seguir ampliando redes mientras las existentes se degradan. Eso sería hablar también de la orientación de la inversión, no sólo de su magnitud.

En todo caso, es claro que la austeridad neoliberal nos hipotecó durante muchos años, alargando los costes y multiplicándolos. Y lo que se dejó de invertir tras 2008 lo estamos pagando hoy en servicios más deteriorados, y lo seguiremos pagando mientras el mantenimiento de lo construido no se convierta en una prioridad política protegida de los recortes. Cuidar las infraestructuras que ya tenemos es menos vistoso que inaugurar otras nuevas, pero es la única forma de garantizar que sigan sirviendo a quienes las usan cada día.