¿Por qué los pactos sociales no son eficientes?

Hace unos días Mariano Rajoy afirmaba que su gobierno estaba haciendo la mejor política de empleo con el impulso del Plan Nacional de Reformas, fechado en mayo de 2012. No es nuestra intención juzgar las buenas intenciones del presidente, que siguen siendo poco más que intenciones a la luz de las sangrantes cifras de desempleo. A día de hoy, se hace difícil ver resultados convincentes en las cinco prioridades establecidas en el plan, a saber, “la consolidación fiscal adaptada y compatible con el crecimiento; la restauración del crédito a la actividad económica; el impulso del crecimiento y la competitividad; la creación de empleo y la modernización de las Administraciones Públicas” (ver Plan Nacional de Reformas, 2012: 4-5). De momento, no sabemos cómo van a hacer la mitad de las cosas –ya ha dicho la vicepresidenta que la administración no se reforma en un día-, mientras que la otra mitad está por hacer (ya saben, todo eso de la austeridad y el crecimiento).

No obstante, la pregunta recurrente no es si el Gobierno ha hecho los deberes sino, de lo contrario, desde una perspectiva politológica, si el Gobierno tiene la capacidad para hacerlos. Nuestra obsesión con estas preguntas se basa en una recurrente obcecación en seguir proyectando una imagen monolítica de cómo se desarrolla la política en España, especialmente la política económica, y en concreto, la política laboral. En España, en el plano de los asuntos económicos y laborales, las competencias ejecutivas y legislativas están esparcidas territorialmente, así como las instituciones de negociación y asesoramiento. Compruébenlo: visiten los sitios web de Ministerios y consejerías de su región y anoten quién dice ser responsable de las políticas de empleo, las políticas de bienestar, la política fiscal y la política de competitividad. No se olviden de visitar todos los organismos públicos que implantan sectorialmente las políticas. Si no se han cansado, busquen referencias del Consejo Económico y Social de su CCAA y el del Estado, así como su más cercano Instituto de Relaciones Laborales, y analicen las competencias que tienen asignadas. Además el convenio colectivo de su sector será, seguramente, provincial. Busquen también información sobre su sindicato preferido y hagan lo mismo con las asociaciones empresariales y observen la complejidad de su tejido asociativo a nivel territorial. Después de hacer todo esto que les propongo, contesten a las siguiente pregunta: ¿les parece que el Gobierno central puede reactivar la economía por si solo?

La solución “aguirrista” pasaría por eliminar cuanta más “mamandurria” mejor. Nuestra opinión es que hay que replantear el diseño institucional de nuestro país. ¿Y por qué venimos ahora con esta cantinela? Ya nos perdonarán, pero es que se está haciendo menos de lo que se puede, tanto en el ámbito de las reformas institucionales, en el de los compromisos políticos, como en el de la responsabilidad de los agentes sociales (sindicatos y patronales).

Encontramos tres formas de definir la política económica en un sentido amplio: primero, el Gobierno establece prioridades pero confía en la acción del mercado para dar solución a los problemas (Reino Unido). Segundo, el Gobierno coordina junto con el mercado la política económica con ayuda en unos mecanismos fuertemente institucionalizados y centralizados. El modelo centro- y norte- europeo se define por la creciente participación estatal en la coordinación (como el Instituto de Mediación sueco), promoción (de la concertación social como en la Comisión Paritaria austríaca), institucionalización (de la negociación tripartita como en Alemania) y centralización (como en Noruega). Las palabras de Mariano Rajoy pertenecen a este modelo, pero está muy equivocado. En el tercer modelo, el nuestro, el Gobierno asume mayor responsabilidad en la regulación económica en un contexto de baja y desarticulada institucionalización. Y esto tiene que acabar.

Aquí se opta a menudo por pactos sociales que copan titulares (un “pacto por el empleo”, un “pacto por las pensiones”) pero que parecen tener mínimos resultados. Aquí patronal y sindicatos son capaces de llegar a acuerdos (o prórrogas) para la negociación colectiva a nivel estatal cada año. ¿Eso resuelve el problema del empleo? En absoluto: el gran reto lo encontramos en las negociaciones entre sus delegaciones provinciales que son las encargadas de negociar la mayoría de los convenios (y que todavía no lo han hecho); por no hablar de los grandes problemas de los agentes sociales para (auto)proponer una reforma laboral que acabó con la imposición gubernamental. Aquí también sindicatos, patronal y (anterior) Gobierno firmaron el 2 de febrero de 2011 un Acuerdo Económico y Social de “medidas urgentes para promover la transición al empleo estable y la recualificación profesional de las personas desempleadas” que todo el mundo pretende saltarse en materia de pensiones y empleo. Aquí se firman acuerdos de concertación social a nivel regional de carácter multitemático (ver, por ejemplo, el Acuerdo para el Progreso Económico y Social de Andalucía (2013), el PAVACE-II de la Comunidad Valenciana (2009-2013), el segundo Acord Estratègic de Cataluña (2008-2011), etc.) cuya implementación es más que dudosa. En definitiva, la impresión es que esto no acaba de funcionar muy bien.

¿Por qué los pactos sociales no son eficientes? Básicamente porque su cumplimiento no es obligatorio. Son acuerdos políticos que se llevan a cabo en “cumbres” convocadas a merced de la voluntad de las ejecutivas respectivas. Están llenos de buenas intenciones, de actuaciones a medio hacer y de promesas olvidadas. ¿Carecemos de mecanismos para mejorar su eficiencia? En principio no, ya que tenemos una multitud de Consejos Económicos y Sociales que pueden convertirse en verdaderos escenarios de negociación y supervisión de los acuerdos. Esto, sin embargo, requeriría de una reforma constitucional puesto que la CE los entiende como foros meramente asesores. ¿No están los agentes sociales interesados en definir la política económica y laboral? Por supuesto que lo están, y no solo porque la Constitución les reconozca dicha función (art. 7), o porque el Estado les garantice su representatividad institucional; más bien es una cuestión de desacople entre niveles de negociación, cultura política conflictiva, existencia de toda una serie de encajes institucionales que refuerzan su capacidad negociadora, articulación difusa entre convenios, fragmentación de la negociación colectiva, etc.

Ya sabemos que “el modelo alemán no sirve para España” porque la estructura empresarial es bien distinta; aunque no pasaría nada por ser algo más similares a nuestros vecinos del norte (quizás no a Francia, que también padece sus contratiempos) en cómo entienden las instituciones y cómo se hacen responsables de sus decisiones. Para ser un país serio, que ya va siendo hora, lo que tendría que hacer el Gobierno es empeñarse en tener una estrategia de empleo seria y solucionar definitivamente el sector bancario. Debería, también, impulsar una verdadera concertación social a nivel autonómico que ocupe todos esos temas (competitividad, crecimiento económico) que corresponden a las CCAA y que tanta falta hacen. Puestos a pedir, tendría que reforzar las instituciones de negociación colectiva y concertación social para que los agentes sociales no vagabundeen entre comisiones asesoras, que nos cuestan a todos muchos céntimos en dietas de representación, para que se corresponsabilicen de las decisiones y sean más eficientes que por algo tienen la etiqueta de “representativos”. Y, por último, que estimule una aceleración de la puesta al día de los sindicatos y de las patronales que ya se está produciendo, pero que va tarde.