La financiación autonómica está de moda. Tras una década con el modelo caducado, las elecciones del 23J la han vuelto a poner sobre la mesa. Una reforma que hasta la fecha ha tenido pocas oportunidades de salir del cajón, de pronto se ha convertido en un tema que puede ser central para la investidura de Pedro Sánchez y el acuerdo con las distintas fuerzas. Sin embargo, su renovado protagonismo coincide con su complejo rediseño. Es una materia que divide a los dos grandes partidos, PP y PSOE, en función del barón o baronesa al que se le pregunte. El debate sobre la deuda autonómica ha vuelto a mostrar estas grietas.
Cuando hablamos de financiación autonómica nos referimos principalmente a cómo se reparten los ingresos que recauda el Estado entre las comunidades para evitar que ninguna caiga en infrafinanciación. La importancia no es menor, ya que son los gobiernos autonómicos los que luego tienen que abordar con esa financiación algunos de los principales costes del estado del bienestar, como son la educación, la sanidad o los servicios sociales.
Es un debate bastante técnico pero con un profundo peso político y territorial. El actual modelo fue ideado para un periodo breve que acababa en 2013 y, desde entonces, no se ha cambiado. Han pasado por el Gobierno tanto PP como PSOE y ninguno ha sacado adelante una modernización de este método de financiación. No es una cuestión partidista sino territorial, hay alianzas cruzadas entre partidos dejando fotos de unidad que no se ven en otros contextos, a la vez que se producen desencuentros dentro de las propias formaciones en función del lugar donde se esté.
El debate sobre las quitas de deuda para las comunidades es el que ha vuelto a traer en los últimos días al primer plano a la financiación autonómica. Una moción en el Parlament de Catalunya realizada por Junts y apoyada por ERC planteaba una condonación de la deuda del Fondo de Liquidez Autonómica (FLA). Este sistema, creado por Montoro, suponía un modelo de financiación en plena crisis financiera del Estado de las autonomías. No es la primera vez que se plantean condonaciones de esa deuda. De hecho, ante aquella moción, el PSC registró una enmienda en la que suavizaba el mensaje pero mantenía la idea de “un plan de saneamiento de la deuda acumulada, tanto por la Generalitat de Catalunya, como del resto de comunidades del régimen común” –es decir, todas menos Euskadi y Navarra–. El FLA, como se conoce a este mecanismo, es una de las principales fuentes de deuda de los distintos territorios.
Esa deuda autonómica ha vivido en los últimos trimestres una reducción tras el crecimiento que tuvo durante la pandemia, cuando se alcanzaron los mayores niveles históricos. De hecho, frente al retroceso, su nivel sigue muy por encima del que tenía antes de la crisis financiera y no deja de ser un lastre para los territorios.
Catalunya es, de hecho, la comunidad con una mayor deuda, según los datos del Banco de España del primer trimestre, aunque la Comunitat Valenciana se encuentra por encima en términos de PIB. Madrid y Canarias son, por el contrario, las comunidades del régimen común que tienen un menor porcentaje de deuda sobre PIB. Quedan fuera Navarra y Euskadi, menos endeudadas, pero que funcionan con su propio sistema de financiación autonómica y, por tanto, están al margen del nuevo modelo.
¿Y a quién deben principalmente las comunidades? Pues al Ministerio de Hacienda. Cristóbal Montoro puso en 2012 en marcha el FLA, un mecanismo para que las comunidades se financiaran en plena crisis. Esto se ha traducido en que la deuda externa de los territorios se ha reducido, mientras que la deuda con el Estado se sitúa en el 57,8% del total, tal y como apuntaba un estudio de Funcas realizado en primavera. Sin embargo, no todas las comunidades acudieron al FLA ni lo hicieron de igual forma.
Por todo ello, este debate sobre si puede o no haber quitas a la deuda está llamado a tener un peso importante en el próximo modelo de financiación autonómica y también en la negociación para la investidura. Lo poco que se deja deslizar de esas negociaciones tras las pasadas elecciones generales apunta a que ambas cuestiones caminan de la mano.
Los desencuentros internos
La reaparición de este debate ha vuelto a poner de evidencia las profundas brechas que se abren dentro de los partidos al hablar de la financiación autonómica. Por ejemplo, mientras el PSC planteaba una moción de quita de deuda en Catalunya y otros territorios, Javier Lambán, líder de los socialistas aragoneses y todavía presidente en funciones de Aragón, abogaba por medidas que no supusieran “más agravios entre territorios”. Además, medios como El Mundo han apuntado también al malestar en el PSOE de Castilla-La Mancha frente a esta propuesta.
El PP se ha servido de esta idea de reforma de la financiación autonómica para cargar contra el Gobierno en funciones. Miguel Tellado, vicesecretario de organización, tildó la medida de “insulto a la inteligencia” y acusó a los socialistas de pretender imponer una reforma “al antojo de los independentistas”. El problema para el PP es que, como con el PSOE, no hay una unidad interna respecto al modelo preferido.
El Gobierno madrileño, dirigido por Isabel Díaz Ayuso, tildó el martes de “aberración” la idea de la quita de la deuda en Catalunya y añadió que se “opondrá con todos los medios”. Sin embargo, en la Comunitat Valenciana la respuesta a una eventual quita es menos tajante. Carlos Mazón, nuevo presidente autonómico del PP, abogó por “compensaciones” para su territorio por su abultada deuda provocada por años de insuficiente financiación. “Esto no es una rabieta de cuatro valencianos que se han levantado ahora”, defendió. También Alfonso Rueda, presidente de la Xunta, se mostró contrario a las quitas, aunque abogó por tratar el tema en el Consejo de Política Fiscal y Financiera.
En este debate los bandos no están en los partidos sino en los territorios, sea cual sea el color. A grandes rasgos y simplificando, hablamos de tres grandes frentes. Por un lado están las comunidades que más sufren la despoblación y el envejecimiento y que defienden un sistema de reparto que tenga en cuenta el coste efectivo de la prestación de servicios públicos, muy afectado por esas cuestiones –no es lo mismo, por ejemplo, financiar la Sanidad en un territorio envejecido y con gran dispersión geográfica que en uno joven y agrupado en grandes ciudades–. Esas comunidades son Galicia, Asturias, Cantabria, Castilla-La Mancha, La Rioja, Extremadura y Castilla y León.
Durante la pasada legislatura se han vivido reuniones entre presidentes de distintos partidos para unificar posiciones. El ejemplo más claro fue la conocida como el Foro de Santiago, con Alberto Núñez Feijóo como anfitrión, donde ocho presidentes de PP, PSOE y PRC se unieron para marcar una posición común en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, el órgano donde el Gobierno central y los autonómicos debaten estos temas.
En el lado opuesto se encuentran Madrid, Catalunya y Balears. Son comunidades ricas y sin problemas tan claros de despoblación y son las que aportan más de lo que reciben por este sistema. Abogan por que en el cálculo tenga un mayor peso el número de ciudadanos y aumentar la cesión del IRPF. Entre medias se encuentran la Comunitat Valenciana, Andalucía y Murcia, que reclaman un sistema de población ajustada que incluya aspectos como el envejecimiento, la población joven o la dispersión. Durante la pasada legislatura, el anterior presidente valenciano Ximo Puig (PSOE) y Juan Manuel Moreno Bonilla (PP), hicieron frente común, sellado en una cumbre bilateral en Sevilla en 2021.
El PSOE y el Gobierno en funciones evitan hablar en este momento de quitas de deuda, aunque sí ponen la financiación económica como prioridad para la legislatura. La propia ministra de Hacienda en funciones, María Jesús Montero, ha señalado esta semana que la reforma es “obligada” y ha reconocido que “en los márgenes” de esta negociación se encuentra el asunto del endeudamiento de las comunidades. En esta idea ha incidido este miércoles Yolanda Díaz, líder de Sumar, al plantear esta como una de las prioridades de la reedición del Gobierno de coalición, ya que el actual modelo está “caducado”.
La posición catalana
En la vuelta de este debate sobre la financiación autonómica va a tener mucho protagonismo Catalunya, por la relevancia para la investidura de ERC y Junts. Todos los partidos independentistas catalanes coinciden en que la financiación de la Generalitat es muy deficiente y el llamado “déficit fiscal” (es decir, la parte que no regresa de los impuestos cobrados en Catalunya) es un concepto que ha estado en boca del soberanismo desde hace más de una década. Sin embargo, hablar de la reforma de la financiación se ha convertido, en el independentismo, en una especie de tabú desde prácticamente el inicio del procés.
Una de las razones de esto es que hablar de financiación autonómica puede parecer impropio de quien promete una independencia próxima. Pero en el silencio que se impuso sobre el tema pesó también la consideración, ya manifestada por Artur Mas pero seguida después por todos los demás presidents, de que cualquier propuesta enviada desde Catalunya quedaría inmediatamente “quemada”. “Si tengo que elegir, prefiero dedicar las energías al referéndum que a la reforma de la financiación”, aseguraba Pere Aragonès en la campaña electoral de 2021, poco antes de ocupar el Palau de la Generalitat.
Bajo esta premisa, la Generalitat ha optado normalmente por no comparecer, o hacerlo en segundo plano, en cualquier reunión multilateral sobre financiación. En el año 2017 además, optó por hacer una propuesta junto a Baleares, considerando como propio el representante que esta comunidad había designado para el comité de expertos.
En los últimos años el tabú sobre la reforma de la financiación se ha ido agrietando y tanto ERC como Junts han señalado en esa dirección como la forma de acabar con el supuesto agravio del déficit fiscal. El pasado martes, el propio Aragonès habló en términos algo diferentes. Si bien afirmó que Catalunya no irá a negociar “de la mano de Ayuso y García Page un sistema global para todas las comunidades”, sí invitó al Ministerio de Hacienda a presentar su propuesta sobre financiación y, sobre eso, a que la Generalitat pueda negociarla de tú a tú.
Para el president, el objetivo debe ser que “todos los recursos que se generan en Catalunya se queden aquí para financiar nuestros servicios públicos”. Una posibilidad que sería recibida con los brazos abiertos por los foros empresariales catalanes que, al contrario de los partidos independentistas, llevan una década poniendo el acento en la finaciación autonómica y exigiendo a la Generalitat que tome la iniciativa para tratar de mejorar el sistema.
El principal escollo, el modelo de reparto
El sistema de financiación autonómico es bastante complejo y consta de distintos fondos que se distribuyen entre las comunidades para financiar los servicios públicos. El principal cajón de este sistema es el conocido como Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales. Este se nutre de lo que recaudan las comunidades por impuestos cedidos (sucesiones, patrimonio, transmisiones patrimoniales o el juego), así como por su participación en impuestos estatales (50% de IRPF o IVA, 58% de los impuestos especiales o el 100% del impuesto a la electricidad). El 75% de lo recaudado va a dicho fondo, que es completado por el Estado.
El cómo se reparte es tradicionalmente el principal campo de batalla entre comunidades y dentro de los partidos. El Gobierno trató de enderezar esta cuestión durante la pasada legislatura y en 2021 presentó una propuesta al Consejo de Política Fiscal y Financiera, un órgano compuesto por Hacienda y las comunidades. Esta propuesta que incluía un nuevo método de cálculo del reparto de los fondos no llegó a buen puerto y el Gobierno reconoció la imposibilidad de sacarlo adelante.
Este órgano es en el que se debe sacar adelante la reforma de la financiación autonómica. Montero ha abogado por un acuerdo amplio que incluya a todas las comunidades y al PP. Sin embargo, la reforma no precisa de unanimidad en este órgano para sacar adelante un nuevo modelo.
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