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La gran casuística de las viviendas en suelo rústico

La Junta derriba una nueva casa ilegal de veraneo en la playa de El Palmar

Derribo de una vivienda ilegal en la costa de Andalucía.

La normativa urbanística en Andalucía, como regla general, prohíbe la construcción de nuevas viviendas en suelo no urbanizable salvo que sean unifamiliares y necesarias para el funcionamiento de una explotación agropecuaria, forestal, cinegética, u otra propia del suelo rústico a la que se encuentren asociadas. Es importante recalcar la expresión "que sean necesarias", ya que, si la explotación puede desarrollarse sin la necesidad de que exista alguien viviendo en la finca (por ejemplo, la mayoría de los cultivos), entonces no es posible autorizar la vivienda. Es decir, no sólo tiene que estar asociada a una explotación agropecuaria, sino también ser absolutamente necesaria para su funcionamiento.

Esta regulación supone, en la práctica, que el uso residencial en suelo rústico está prácticamente prohibido, ya que los casos en los que se cumplen los requisitos anteriormente citados son minoritarios. La mayoría de los ciudadanos, como se aprecia por la problemática existente, quieren construirse una vivienda en el campo para constituir allí su residencia, su segunda residencia o, incluso, como inversión inmobiliaria, sobre todo en zonas costeras o con valores turísticos relevantes, muy pocos lo hacen porque la explotación agropecuaria de su finca así lo requiera y sin embargo este es el único caso en el que la ley lo autoriza.

Esta restrictiva regulación se introduce en nuestra comunidad autónoma con la entrada en vigor de la primera, y hasta ahora única, Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, aprobada en diciembre de 2002 y denominada comúnmente por sus siglas: LOUA. Ciertamente, el marcado carácter medioambiental y proteccionista de la ley es loable, ya que trata de preservar el suelo rústico de la feroz especulación inmobiliaria que se producía en los años en los que fue aprobada y que llevaba aparejada graves perjuicios medioambientales.

En ella, el suelo rústico es considerado un bien escaso que debe ser destinado a los fines que le son propios y preservado de cualquier uso que suponga daño y degradación  medioambiental, y por lo tanto, sólo pueden autorizarse en éste, construcciones o edificaciones que sean acordes con esta protección. Sin embargo, es importante señalar que la fuerte limitación del uso residencial, que deviene casi una prohibición en la práctica, no estaba recogida en las regulaciones anteriores a la LOUA, en las que, con un mayor o menor control previo (licencias y autorizaciones), el uso residencial estaba permitido en el suelo no urbanizable.

Otra novedad que introdujo la LOUA fue la infracción de parcelación urbanística en terrenos clasificados como no urbanizables, dentro de los supuestos que no prescriben. Es decir, que la construcción de una vivienda sin licencia en suelo no urbanizable común prescribe a los seis años. Pero si la misma vivienda construida sin licencia en el mismo suelo se edifica sobre una parcela que procede de la división de una finca matriz inicial, entonces puede incurrir en el supuesto de parcelación urbanística, y no prescribe.

Los supuestos de imprescriptibilidad son pocos. Son supuestos de mucha gravedad (zonas verdes, suelos de especial protección, parcelaciones urbanísticas en suelo rústico...) que la Ley considera que deben ser protegidos en cualquier caso por razones de interés público.

Entre las viviendas en suelo rústico existe una gran casuística: 

  • las viviendas muy antiguas o anteriores a 1975, que cuando fueron construidas, aunque no tuvieran licencia, eran perfectamente legales porque las leyes de aquel momento no lo prohibían ni exigían su obtención previa
  • las viviendas anteriores a la LOUA, que aunque carecieran de licencia, podrían haber sido autorizadas y además, aunque formasen parte de una parcelación urbanística en suelo no urbanizable, prescribían
  • las viviendas construidas posteriormente a la LOUA que, siendo incompatibles con la ordenación urbanística, estén prescritas
  • las viviendas construidas posteriormente a la LOUA que, siendo incompatibles con la ordenación urbanística, no estén prescritas
  • las viviendas compatibles con la ordenación urbanística

Esta gran casuística hace que, situaciones aparentemente similares, legalmente no lo sean. Esta circunstancia, sin embargo, no es conocida ni comprendida por los ciudadanos, que no entienden por qué una casa está inmersa en un procedimiento de restitución de la legalidad abocado a la demolición, mientras que la de su vecino no.

El Decreto 2/2012 que aprobó la Junta de Andalucía básicamente clarificaba la situación legal en la que quedaban aquellas construcciones que, aunque fueran disconformes con la ordenación urbanística, no podía actuarse contra ellas por haber expirado el plazo para hacerlo, bien por ser anteriores a la LOUA o bien por proceder de infracciones ya prescritas. Estas situaciones se denominan "asimilado a la de fuera de ordenación", abreviadamente AFO. Evidentemente, dicho decreto no satisfizo las expectativas de regularización que los municipios tenían, ya que no solucionaba el problema de las demoliciones porque únicamente regula el régimen de aquellas construcciones que en ningún caso ya podían ser objeto de derribo. 

Este decreto fue además cuestionado precisamente porque era la regulación del día después a la prescripción, una situación que no estaba prevista en la ley, que nunca debió de haberse producido de forma masiva, y que podía ser interpretada, de forma maliciosa, como una forma de regularizar en diferido: hágase una casa en el campo sin miedo porque, transcurridos seis años, su casa será cuasi legal. Pero, ahora bien, todas aquellas viviendas inmersas en parcelaciones urbanísticas, y que formaban parte de núcleos de población ilegales o urbanizaciones ilegales no se encuentran en los casos que regula el Decreto 2/2012. Porque la parcelación urbanística en suelo no urbanizable, como ya he dicho, no prescribe, y por lo tanto procede aplicar la disciplina.

Estos casos son los más numerosos, por eso ha surgido esta nueva propuesta de regularización, que parece que estudia revisar la imprescriptibilidad de las parcelaciones urbanísticas en ciertos casos.

¿Es una solución a un limbo jurídico? En mi opinión, no hay limbo jurídico ninguno, ya que para los casos de parcelación urbanística en suelo rústico la ley es clara. Como ya he dicho, procede la aplicación de la disciplina urbanística que comprende la adopción de medidas sancionadoras y de protección de la legalidad. Cosa diferente es que, si la administración competente para estas medidas no las quiere adoptar por lo impopulares que resultan, la situación de ilegalidad y de imposibilidad de regularizar se eternice para sus propietarios. Pero esto no es porque la legislación no sea clara al respecto, sino porque no se aplica la ley.

¿Dónde están las ventajas y los inconvenientes de la propuesta de regularización nueva? Para los intereses particulares de los propietarios y de aquellos alcaldes que no quieran aplicar medidas impopulares que les perjudiquen electoralmente, la modificación que parece plantearse es ciertamente ventajosa en la medida en la que, con ella, podrían evitarse demoliciones. Pero podría ser muy perjudicial para el interés general si en su redacción no se tuvieran en cuenta posibles consecuencias contrarias a la sostenibilidad y causantes de graves daños medioambientales, que fueron los motivos por los que el supuesto de parcelación urbanística en suelo rústico se consideró grave e imprescriptible en la ley.

¿Qué repercusión tendría en la jurisdicción penal? La actuación de los fiscales se realiza en sede penal. La modificación en la que trabaja la Junta de Andalucía afectaría a la actuación de la administración y a la jurisdicción contencioso administrativa, pero no tendría repercusión alguna en la jurisdicción penal.

¿Se han dado supuestos similares en otras comunidades autónomas? El urbanismo es una competencia autonómica. Cada comunidad autónoma tiene una ley de ordenación urbanística diferente. No en todas las comunidades autónomas está tan limitado como en Andalucía el uso residencial en suelo no urbanizable, y por lo tanto, el problema no es el mismo.

¿Cuál sería la mejor fórmula para luchar contra este problema? La forma menos lesiva de luchar contra las viviendas ilegales es evitar que se construyan, actuar antes de que se ponga el primer ladrillo, es decir prevenir, pero esto supone una vigilancia constante. La actuación a posteriori, cuando ya está construida y hay gente viviendo en ella, es muy difícil, impopular y gravosa económicamente de llevar a cabo por la administración local. Las competencias de inspección y disciplina corresponden a la administración local, que, como se está viendo, está fracasando en ello, al menos en los municipios menores de 100.000 habitantes, por evidentes razones de falta de medios y de proximidad. Sería muy positivo, a mi entender, que se produjera un refuerzo y un control externo, de la inspección urbanística municipal, por parte de las administraciones autonómica o estatal. 

María del Villar Garcés Besga es arquitecta municipal del Ayuntamiento de Morón de la Frontera (Sevilla).

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