Algunas reflexiones sobre la Ley del Suelo

Lo de “un pueblo único” y “somos 7 sobre el mismo mar” parece que nos lo reservamos sólo para las campañas institucionales y para los villancicos navideños a la vista de la propuesta de como entender el territorio que nos propone la nueva Ley de suelo de Canarias. De su propuesta de trocear el territorio y de desprender al Gobierno de Canarias de las herramientas que le conferían un papel de garante final de un desarrollo armónico en las islas. Todavía no sabemos en que momento la voladura controlada de toda nuestra forma de entender el territorio se convirtió en una prioridad de esta legislatura. Ni en las negociaciones entre PSOE y CC previas a la formación del Gobierno, ni en el documento que plasmó el acuerdo, ni en el discurso de investidura del Presidente hace ahora un año, se trasladó a la ciudadanía que demoler la cultura legislativa del territorio acumulada en Canarias durante décadas iba a constituir el núcleo duro de la acción del gobierno. Simplemente un buen día nos despertamos, leímos algunas declaraciones más o menos comunes sobre la necesidad de agilizar los procedimientos administrativos vinculados al urbanismo y en tiempo récord apareció un anteproyecto sin el debate previo necesario, sin la participación que un giro copernicano como el que nos propone esta ley merece que se hubiera producido previamente. Que el debate se hubiera producido antes y sin condicionantes previos. La historia nos dice que cualquier cambio legal tan profundo como este está abocado al fracaso si no nace de una confluencia y un pacto social de maneras distintas de entender el territorio, y parece poco adecuado que sea una propuesta legislativa la que en lugar de ser el eje vertebrador de esa confluencia sea la que ha propiciado una grieta tan potente en esta materia entre canarios. Alguien eligió el terreno de juego, las reglas, la forma de la pelota y las dimisiones del terreno de juego y luego invitó a los demás a jugar. En mi opinión una alteración del modo correcto de proceder que chocha con los eslóganes sobre participación con los que se ha querido edulcorar esta imposición.

Para justificar esta decisión se parte de varias premisas compartidas casi unánimemente en relación con algunas de las deficiencias de nuestra legislación sobre el territorio: seguridad jurídica, simplificación de los procedimientos, racionalización normativa, reorganización etc, para luego imponer una visión concreta de por donde deben ir las reformas legislativas en esta materia. Y sobre todo imponer una idea del territorio y del suelo exclusivamente como el soporte físico para el desarrollo de actividades económicas, como una mercancía o un producto del mercado. Esa es la música de fondo que va sutilmente sonando durante todo el proyecto de ley del suelo.

Se ha querido además desviar el debate hacia un terreno que no es el centro de la cuestión pero que sirve de distracción para que no discutamos sobre lo esencial. Aquí no se trata de si los Ayuntamientos son o no “ mayores de edad ” como si de una cuestión de madurez biológica se tratara y no del reparto de unas competencias que garanticen una visión archipielágica del territorio, o si son más o menos “honestos” los funcionarios de según que administración. Ese no es el debate, y ahí a mi modestamente no me encontrarán, no muerdo ese anzuelo.

Esta ley despoja al Gobierno de su capacidad de diseñar desde la política un cambio en el modelo económico de las islas al menguarle sus competencias sobre el territorio y el suelo, al hacerle desistir de su papel vertebrador y su responsabilidad de dotar de sostenibilidad y cohesión al territorio respetando las singularidades propias de cada isla, a pensar Canarias como un todo por encima de las limitaciones propias de nuestra fragmentación. Es muy difícil liderar el cambio de modelo económico, sentar sus bases, con los ojos de la política territorial tapados.

Hay dos aspectos concretos por los que además en mi modesta opinión, como jurista y como representante que he sido de los ciudadanos en el municipalismo, en el Gobierno y ahora en el Parlamento que me llevan a pensar que además la ley no va a resolver varios de los problemas en relación con nuestra legislación urbanística que dice querer resolver. No traerá ni una mayor agilización de los procedimientos, ni dotara al territorio de una mayor seguridad jurídica. Dos cuestiones que seguirán espantando la inversión en muchos casos que se supone es uno de las líneas fuertes del proyecto de ley. Y ello como consecuencia de la combinación de dos novedades que introduce en el nuevo esquema sobre el urbanismo en las islas: el nuevo procedimiento para la aprobación definitiva de los planeamientos con la nueva distribución de competencias entre las administraciones, y la eliminación del control de legalidad como lo hemos entendido hasta el momento.

La aprobación definitiva de los planeamientos municipales por la administración superior ha formado parte de la técnica jurídica y política desde los inicios de la legislación sobre el suelo. Desde la ley estatal sobre el suelo de 1956 hasta la construcción de los marcos normativos posteriores a la aprobación de la Constitución Española y por supuesto cuando el régimen de competencias de las Comunidades Autónomas entró en funcionamiento. Algo que el proyecto de ley del suelo demuele al introducir la aprobación definitiva de los planes generales municipales por parte de los Ayuntamientos en su artículo 145. Esta modificación supone por supuesto la voladura del sistema actual pero además es un caramelo envenenado para los Ayuntamientos y sus responsables, algo que en mi opinión no ha sido debidamente calibrado. Endosarle la última responsabilidad jurídica y patrimonial a Ayuntamientos, responsables políticos y técnicos municipales sin dotarles de herramientas suficientes para hacerlo en plenas garantías traerá más problemas que beneficios. No existe ninguna Comunidad Autónoma que haya llegado tan lejos permitiendo que sean ellos mismos quienes aprueben definitivamente sus planeamientos y realizar la evaluación ambiental, solamente en algunos casos y para grandes municipios que cuentan con la correspondiente capacidad técnica, económica y organizativa. Añadamos que esta decisión de redistribución de competencias tendrá necesariamente un coste económico para las corporaciones municipales de Canarias en materia de personal y asesoramientos externos, ello en una época de máximo control en el gasto a estas corporaciones y las limitaciones presupuestarias que han venido siendo impuestas. Pensar en que los 88 ayuntamientos de Canarias podrán asumir esta redistribución de competencias es simplemente desconocer la realidad del estado actual de los ayuntamientos canarios. Este factor en mi opinión conllevará retrasos superiores a los actuales dado que los técnicos municipales responsables de bendecir finalmente los planeamientos buscarán máximas garantías jurídicas para evitar las consecuencias posibles de reclamaciones judiciales posteriores. Y a ello hay que añadir la eliminación del informe de control de legalidad que no les añade seguridad y garantías ni a los técnicos que deban estampar sus firmas en las aprobaciones definitivas, ni a los responsables públicos que los deben aprobar en el Pleno.

En cuanto a la eliminación del control de legalidad, la propuesta de la nueva ley del suelo que prevé el artículo 145.1 e ) del texto constituye el tiro de gracia al sistema de control actual. Dicho informe emitido por el Gobierno de Canarias solo será vinculante en lo que se refiere a las competencias que le son propias, con el añadido de que será el propio Ayuntamiento en la petición del informe quienes acotarán el alcance del mismo, determinando en la solicitud que competencias se verían afectadas y que aspectos concretos deberán ser informados. La guinda final la constituye el hecho de que los informes se emiten sobre la versión inicial de los planes, antes de la selección de las alternativas de ordenación correspondientes, y los informes emitidos fuera de plazo no serán tenidos en cuenta. Terrible tormenta perfecta.

Como he explicado, la combinación de la redistribución de competencias y la eliminación del control de legalidad, harán aumentar exponencialmente la litigiosidad sobre el urbanismo en Canarias. Mucho más de lo que lo es ahora con el actual sistema de aprobación definitiva por el Gobierno de Canarias tras un ciertamente mejorable pero garantista procedimiento que resuelve prácticamente todas las cuestiones acotando mucho el terreno a la judicialización. Para justificar el debilitado papel del informe previsto en el artículo 145, algunos partidarios de la ley han manifestado que no hay mejor control de legalidad que el que ejercen los Tribunales. Podemos estar de acuerdo en abstracto con esta afirmación pero quien la hace no calibra las consecuencias de sustituir el control de legalidad como lo hemos conocido hasta ahora por el control jurisdiccional. No tiene lógica que uno de los motivos para sacar adelante esta ley sea el de agilizar los procesos y desatascar los planeamientos, y que se prefiera que sean los Tribunales quienes en gran medida determinen la legalidad o no en ciertos aspectos de los instrumentos urbanísticos, teniendo en cuenta los plazos judiciales y el empantanamiento que supone un proceso contencioso administrativo al respecto. Lo que traerá igualmente inseguridad jurídica hasta que sean resueltos los procedimientos judiciales. Una combinación letal para los inversores. Por lo que, estas modificaciones no sólo no son aceptables desde un punto de vista político, de forma de entender el territorio, de lo que tiene de cohesionador y vertebrador que el Gobierno de Canarias sea quien tenga la última palabra en el desarrollo territorial, sino que además, los fines que dice perseguir de agilización, racionalización y seguridad jurídica se alcancen con la nueva regulación parece que no están garantizados. Más bien al contrario. Estos son algunos de los aspectos, hay otros igual de importantes, para considerar que este proyecto de Ley del Suelo no resuelve problemas, profundizará en otros ya existentes y creará otros nuevos.