Un fuero venido a menos
El Régimen Económico y Fiscal (REF) de Canarias es un gran desconocido para la opinión pública, totalmente inconsciente de su importancia, hasta el punto de que influye en la cotidianeidad vital de todos los residentes en el Archipiélago.
Es más que una serie de incentivos fiscales para los empresarios, mucho más, pese a que esa puede ser la única percepción que el ciudadano tiene.
Todo es REF y, sin embargo, el grueso de la sociedad canaria no tiene incrustado en su subsconsciente, como pasa entre vascos y navarros, su importancia.
Hasta la Generalitat catalana, antes de su deriva independentista, quería un régimen especial. Al no conseguir una promesa política al respecto, se lanzaron al independentismo.
El REF fue, además, la excusa oficial de la moción de censura que el vicepresidente Manuel Hermoso puso al presidente Jerónimo Saavedra en 1993 y que apeó a los socialistas del Gobierno regional durante 18 años. Una moción de censura para la que se creó ex profeso Coalición Canaria (CC).
Como muestra, parte del discurso que pronunció Miguel Cabrera (entonces de Asamblea Majorera, adscrita al Grupo Mixto) en el debate de la censura: “El REF es el último síntoma de una visión de Canarias por parte de su partido que, desde el punto de vista de Asamblea Majorera, justifican de sobra la creación de la Coalición Canaria y la presentación de esta moción de censura”.
Todo es REF. Y tres comunidades autónomas tienen claro lo que es poseer una singularidad económica y fiscal. La sociedad canaria, no.
Quizás por ello, ha pasado totalmente desapercibido socialmente, por dos veces en el mismo año, lo que ha supuesto que el Tribunal Constitucional lo haya convertido en papel mojado.
Seis siglos de singularidad
El razonamiento de la presidenta del Partido Socialista Canario-PSOE, Dolores Padrón, cuando el TC dictó su primera sentencia desfavorable en el mes de mayo, pueda contribuir a explicar qué se está jugando Canarias: “El REF se debe anclar definitivamente en el Título VIII de la Carta Magna, para que nuestros derechos históricos como canarios, que se remontan a los tiempos de la Reina Juana de Castilla, no puedan ser interpretados ni política ni jurídicamente”.
Lo dijo durante un debate parlamentario en el que el presidente del Gobierno, Paulino Rivero, estuvo de acuerdo: “El REF no puede seguir dependiendo de la voluntad política del Gobierno de España o de la capacidad de los partidos políticos para llegar a acuerdos de conveniencia” con los distintos ejecutivos del Estado.
Y es cierto, el cupo de Euskadi y el régimen foral de Navarra se aplican automáticamente año a año, no hay lugar ni para la discusión ni para el debate ni para los incumplimientos.
El Tribunal Constitucional ha eximido al Estado de la obligación de destinar a las Islas al menos la media de la inversión para el conjunto de las comunidades autónomas
Es más, en octubre y en el último minuto, el Partido Nacionalista Vasco (PNV) arrancó al Gobierno de Mariano Rajoy un acuerdo por el que se blinda de manera definitiva el respeto de la reforma local que tramita el Ejecutivo central a las especificidades del régimen foral de los territorios vascos.
En cambio, el REF ha sido sistemáticamente ninguneado por todos los gobiernos centrales y, ahora, el TC les ha dado por dos veces la razón.
Por ello, el portavoz del Gobierno, Martín Marrero, afirmó tras el Consejo de Gobierno del 9 de noviembre que “este tipo de pronunciamientos del TC nos da la razón en nuestra petición de un cambio en el modelo territorial de España. De nada sirven los estatutos de autonomía, porque el Constitucional siempre va a dar la razón al Estado”.
¿Y qué ha hecho el TC? Sencillamente, ha eximido a Madrid de la obligación de destinar a las Islas al menos la media de la inversión para el conjunto de las comunidades autónomas, en contra de lo que establece el artículo 96 del Régimen Económico y Fiscal (REF).
La Disposición Tercera de la Constitución, que obliga al Gobierno del Estado a recabar un informe previo de la Comunidad Autónoma si quiere cambiar el REF, no es garantía ni blindaje suficiente. El propio TC lo advirtió hace una década en otra sentencia, la número 16/2003, pero en Canarias se ha perdido el tiempo en cuitas políticas que han restado fuerza a la necesaria reivindicación.
El fallido intento de blindaje de 2006
Esa sentencia ha sido vital para las emitidas este mismo año, pues el TC diferencia entre la Disposición Adicional Primera de la Constitución, que “ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales” (Euskadi y Navarra), y la Tercera (Canarias) que tiene solo carácter consultivo.
Parece claro, por tanto, que el REF solo funcionará si logra un reforzamiento que lo equipare a los regímenes forales. De ahí, el llamamiento que la presidenta del PSC hizo en el referido debate en el Parlamento: “Es necesario que empresarios, sindicatos, y toda la sociedad se una con el fin de conseguir de una vez por todas que nuestros derechos históricos sean indubitadamente constitucionales, sin estar sujetos a ninguna interpretación interesada por el Gobierno central de turno”.
La Disposición Tercera de la Constitución, que obliga al Gobierno del Estado a recabar un informe previo de la Comunidad Autónoma si quiere cambiar el REF, no es blindaje suficiente
Ese blindaje ya se intentó en 2006, con la frustrada reforma del Estatuto de Autonomía que, por una torpe decisión política del primer Gobierno de Rivero, se decidió retirar en 2007 de su tramitación en las Cortes.
En el Preámbulo de esa reforma truncada (cuyo texto ha retomado el Gobierno regional a finales de 2013 para tramitar una nueva modificación estatutaria) se dice literalmente: “Es muy importante, por otra parte, que nuestro Régimen Económico y Fiscal, respetado por la Constitución Española, quede garantizado frente a cualquier intento de modificación unilateral por parte de las autoridades estatales, por medio de la exigencia de un informe favorable de la mayoría del Parlamento de Canarias sobre cualquier propuesta de modificación”.
Todo un Título IV se dedicaba al REF en esa reforma, siendo el artículo 132 el más importante:
'Artículo 132.
1. El Régimen Económico y Fiscal de Canarias, de acuerdo
con la Disposición Adicional Tercera de la Constitución,
únicamente podrá ser modificado previo informe favorable
del Parlamento de Canarias, que deberá ser aprobado por
las dos terceras partes de sus miembros. En caso de que el
informe no sea aprobado por dicha mayoría, no se podrá
proceder a su modificación.
2. El Parlamento de Canarias deberá ser oído en los
proyectos de legislación financiera y tributaria que afecten
al Régimen Económico y Fiscal de Canarias'.
El deseo de no modificar el sistema electoral, como quería un mayoritario PSOE que acababa de ganar las elecciones generales, pudo más que blindar el REF. Un error que comprendió años después el propio Rivero.
Un error que ha permitido las dos recientes sentencias del TC y que hace irrecuperables los 2.000 millones de euros que, según cuantificó el consejero de Economía y Hacienda, Javier González Ortiz, es el montante del incumplimiento del Estado de los artículos 95 y 96 del REF solo desde 2009 a 2012 y agravado en 2013.
Más de 2.000 millones que habrían evitado, seguramente, los brutales ajustes presupuestarios a los que se ha visto abocada Canarias desde que estalló la crisis.
Largo y tortuoso camino
El REF es vital siempre, pero aún más en tiempos de crisis, pues no en vano se promulgó para “regular la vida económica canaria durante el tramo final del siglo XX y primeras décadas del XXI” incluyendo en el mismo “mecanismos de flexibilidad con los que hacer frente a variantes que sucedan tanto en el entorno económico internacional y comunitario como en los escenarios internos”.
Paulino Rivero ha dicho que el REF “no puede seguir dependiendo de la voluntad política del Gobierno de España o de la capacidad de los partidos políticos para llegar a acuerdos de conveniencia”
Para entender su trascendencia hay que recordar que la Constitución, el Estatuto de Autonomía y la legislación comunitaria que ha regulado la integración de Canarias en la Unión Europea (UE) desde 1986 han respetado la singularidad fiscal del Archipiélago, que arranca en el siglo XV, con su incorporación a la Corona de Castilla.
La razón de que a Canarias se le apliquen históricamente ventajas económicas y fiscales obedece a factores geográficos, institucionales y estructurales entre los que los más conocidos son la insularidad, la lejanía, la escasez de recursos naturales, el carácter reducido y fragmentado de su mercado interior y la alta dependencia del exterior.
Entre los argumentos defendidos para reformar la Ley de 1972 sobre el REF, que marcó de manera decisiva el actual rumbo económico del Archipiélago desde 1994 tuvieron un peso decisivo, precisamente, los relativos a la incorporación el 1 de enero de 1986 a la entonces Comunidad Económica Europea (CEE).
Tras haber negociado una serie de excepciones centradas en el artículo 24 del Acta de Adhesión (que remitía al Protocolo número 2), Canarias entra, con el resto de España, en la CEE, con su propio REF. En consecuencia quedaba fuera de la Unión Aduanera; la Política Agrícola Común (PAC); la Política Pesquera Común (PPC), y el ámbito de aplicación del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA).
En el Protocolo número 2 se establecían, entre otras cuestiones relevantes, unas normas para regular los intercambios de mercancías entre las Islas y el resto de la CEE.
Sin embargo, se alzaron voces que denunciaban que el sistema de integración de Canarias estaba limitando su desarrollo económico, lo que provocó la modificación de la adhesión, instando a una mayor integración de las Islas en la entidad supranacional.
Llega el REF de 1994
En junio de 1991, el Consejo Europeo adoptó el Reglamento 1911, relativo a la aplicación de las disposiciones del derecho comunitario en Canarias, y la Decisión 91/314/CEE, por la que estableció el Programa Específico para la Lejanía y la Insularidad de Canarias (Poseican), semejante al de los territorios franceses de ultramar (DOM), dentro del que se enmarcó el Régimen Específico de Abastecimiento (REA).
La presidenta del PSC, Dolores Padrón, ha asegurado que “el REF se debe anclar definitivamente en el Título VIII de la Carta Magna, para que nuestros derechos históricos no puedan ser interpretados ni política ni jurídicamente”
Ese mismo año, al considerar que el REF de 1972 no iba en consonancia con los objetivos de la UE, se aprueba la Ley de Modificación de los aspectos fiscales del REF, a la que sigue la Ley de Modificación las Bases Económicas de 1994.
En la cumbre de Ámsterdam de 1997, el Consejo aceptó la inclusión en el Tratado Europeo de un artículo que reconoce la necesidad de establecer medidas especiales para regiones ultraperiféricas como Canarias.
Este artículo, el famoso 299.2, fue la principal base jurídica de España para solicitar a la Comisión el mantenimiento permanente de las especificidades con carácter transitorio para las Islas.
El 1 de enero de 2007 entró en vigor la modificación para adaptar la Ley del REF, que debía estar en vigor hasta final de 2013 pero que el Gobierno central, unilateralmente, ha decidido prorrogar un año, ya que las negociaciones con el Ejecutivo regional están estancadas.
El vigente REF, que debe modificarse para que el nuevo entre en vigor en 2015, y con la finalidad de contribuir al desarrollo social, la diversificación económica y la creación de empleo en las Islas, permite ventajas que se estima que han supuesto un ahorro fiscal superior a los 7.000 millones.
Canarias, por tanto, cuenta con una serie de especificidades para quienes desarrollen su actividad económica en las Islas, que son constantemente revisadas por el Gobierno del Estado y la Unión Europea.
Y en esta nueva revisión es donde entran los problemas, pese a que hay una resolución conjunta aprobada en julio de 2012, con el voto favorable del PP, el Parlamento plantea una modificación parcial del Título IV del Estatuto de Autonomía para incorporar el principio de “modulación de las políticas y actuaciones legislativas, reglamentarias y financieras de los poderes públicos del Estado”.
Es decir, blindar el REF en el Estatuto mientras no haya una modificación constitucional.
Además, la Cámara reclamó vincular los incentivos fiscales a la creación de empleo y un tratamiento específico para aquellas materias que lo requieran en atención a la lejanía e insularidad; particularmente, en lo que respecta a transportes, telecomunicaciones, mercado interior, energía, medio ambiente, inversiones estatales, puertos, aeropuertos, fiscalidad, comercio exterior y cooperación con países vecinos.
Los cuatro grupos aceptaron también que la negociación con el Gobierno de la nación gire en torno a cuatro ejes: turismo, agricultura-pesca-industria, economía del conocimiento y de servicios e internacionalización de las empresas radicadas en las Islas.
Los escollos
Sin embargo, esta unanimidad quedó rota cuando desde el PP se advirtió de que en el nuevo REF se incluirá una tasa especial sobre la extracción de petróleo, una actividad impulsada por el Ministerio de Industria, que dirige el líder de los conservadores canarios, José Manuel Soria, y que cuenta con el rechazo frontal y total del Ejecutivo regional y un amplio sector de la sociedad de las Islas.
Esa tasa, más el gen centralizador del PP, que intenta uniformizar lo más posible el Estado y acabar con muchas de las singularidades autonómicas, han empantanado el proceso negociador con el Estado y, por ende, con las autoridades comunitarias.
Fue Esperanza Aguirre la que abrió en 2012 el melón del debate autonómico con su propuesta de revisar todo el Estado de las Autonomías porque, en su opinión, “no ha servido para lo que se creó”. Aguirre propuso, “si España lo necesita”, la devolución de las competencias de sanidad, educación y justicia al Estado y los transportes y servicios sociales a los ayuntamientos.
Fue el propio presidente Rivero el que alertó al inicio del presente curso político de que el 80% del borrador que están negociando los gobiernos canario y central, el Estado persiste en mantener reparos a permitir reducciones y bonificaciones fiscales a las empresas que mantengan o creen empleo, o dar incentivos fiscales a las inversiones de las empresas canarias para fomentar las exportaciones, bienes y servicios al exterior, en particular a África Occidental.
