Reforma del Estatuto: ¿hacia un nuevo naufragio?
El Gobierno, a instancias de los grupos parlamentarios que lo apoyan y en base al pacto suscrito en 2011, ha abierto el melón de la reforma del Estatuto de Autonomía. Un camino que ha sido siempre largo y tortuoso, con auténticas subidas y bajadas de infarto, como si de una adrenalínica montaña rusa se tratara.
La tensión y el enfrentamiento han aflorado cada vez que se ha comenzado a transitar la vía estatutaria por los representantes de un territorio insular alejado de la Península y que, sin embargo, quiere mantenerse enlazado constitucionalmente a un continente que no es cercano a su geografía.
El Estatuto, que marca las reglas de juego democráticas del Archipiélago, siempre ha estado rodeado, paradójicamente, de enfrentamiento y las espinas ideológicas han rasgado las sedas del consenso.
Ni en 1931, ni en 1978 ni en 1991 los procesos de creación o reforma de la Carta Magna canaria han sido cocinados en una balsa de aceite. Más bien, en un caldero hirviendo.
Especial desde el siglo XVI
Canarias es una tierra que tiene unas especialidades que les son reconocidas desde el siglo XVI, y que la Corona de Castilla hace ya más de quinientos años abordó con la creación de un régimen de privilegios comerciales y fiscales exclusivos, que dieron lugar con el paso del tiempo al Real Decreto de Puertos Francos de 1852, la posterior Ley de Puertos Francos de 1900 o el Régimen Económico y Fiscal (REF), promulgado en 1972 y modificado en 1991.
Canarias es una tierra que tiene unas especialidades que les son reconocidas desde el siglo XVI por la Corona de Castilla.
Pero fue en 1931, con la Constitución de la República, cuando se reconoció el derecho de las provincias, así como de los territorios insulares, a constituirse como autonomías. Como es tradicional en un territorio fragmentado que hizo durante años del pleito su razón de ser, dos fueron los primeros proyectos estatutarios de Canarias durante las República, el presentado por Ramón Gil Roldán, presidente saliente de la Mancomunidad Provincial Interinsular de Santa Cruz de Tenerife, y el elaborado por el Colegio de Agentes Comerciales de Las Palmas.
El más definitivo, quizá porque aunó voluntades y eludió pruritos pleitistas, fue el elaborado por las mancomunidades Provinciales de Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife en 1936, interrumpido por el golpe de Estado de Francisco Franco que confluyó en la guerra civil, y no se retomaría hasta las elecciones de 15 de junio de 1977, cuando se inició en Canarias un proceso preautonómico.
El 14 de abril de 1978 se reunió en la isla de Tenerife el colegio electoral, integrado por los parlamentarios canarios elegidos en las últimas elecciones a las Cortes Generales, con el fin de designar a los 28 miembros de la futura Junta de Canarias, previstos en el artículo 3.1, del Real Decreto-ley 9/1978 por el que se aprobaba el régimen preautonómico del Archipiélago Canario.
La convocatoria, que iniciaba el proceso más importante de la historia de Canarias en siglos, se caracterizó sin embargo por no ser ni formal ni pública, lo que parecía anticipar la tensión en que se desarrolló el acto constituyente y su desenlace con un proceso contencioso-administrativo.
El pleito de 1978
El partido entonces mayoritario, que era la Unión de Centro Democrático (UCD), compareció a la reunión dividido en dos sectores (otra vez el pleito) que no consiguieron llegar a ningún acuerdo sobre las candidaturas a presentar, en especial para el cargo de presidente de la Junta, ni tampoco pudieron acordar su posición respecto a la ciudad que habría de ser la capital, Las Palmas de Gran Canaria o Santa Cruz de Tenerife.
Puesto que cada uno de los sectores del partido tenía más peso en una isla que en la otra, la pugna interna de UCD se interpretó más que como una lucha ideológica en su seno, como una batalla entre el sector partidario de una isla como capital respecto del otro, reviviéndose así en la tensión interinsular.
Debido a un acuerdo previo entre los partidos, los puestos a cubrir en la Junta debían distribuirse conforme a un pacto político regional, pero no se respetó el trato de que entre los designados debían figurar los parlamentarios, es decir que los candidatos por la UCD y el PSOE tenían que ser necesariamente sus parlamentarios. Además, la votación se produjo sin previa proclamación formal de los candidatos de UCD, lo que si hicieron los demás partidos.
Ni en 1931, ni en 1978 ni en 1991 los procesos de creación o reforma estatutarios han sido cocinados en una balsa de aceite
Al final, parte de los parlamentarios que se vieron excluidos de la formación de la Junta interpondrían por ese motivo un recurso ante la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, resuelto por la sentencia dictada el 9 de junio de 1978, en la que la Audiencia se detuvo en los aspectos procesales declarando la inadmisión del recurso por falta de legitimación activa.
Solventadas las primeras dificultades, la Junta de Canarias se constituyó al amparo del Real Decreto-ley 9/1978, asumiendo la gestión de los recursos del REF mediante el Real Decreto-ley 2/1981, de 16 de enero.
El 24 de mayo de 1980 se reunió la Asamblea de Parlamentarios de los distritos electorales del Archipiélago Canario en las Cortes Españolas y de los Presidentes y Representantes de las Mancomunidades Provinciales Interinsulares de Santa Cruz de Tenerife y Las Palmas, adoptando el acuerdo de someter a información pública los anteproyectos del Estatuto de Autonomía elaborados por los distintos partidos políticos allí representados.
La inconstitucionalidad según el PCE
Aprobado por la Junta un texto definitivo, se presentó ante el Congreso de los Diputados para iniciar su tramitación. El Partido Comunista (PCE) que había defendido un texto propio en la Junta, presentó ante la Mesa del Congreso un escrito que tachaba de inconstitucional el texto aprobado en Canarias, al considerar que no estaba acreditado por ninguna vía. Sin embargo en el Congreso se consideró que el proyecto de Estatuto se adecuaba a los requisitos constitucionales y que acreditaba sobradamente su voluntad autonómica.
Finalmente, el Estatuto de Autonomía de Canarias se aprobó mediante la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, acompañada por la Ley Orgánica de Transferencias Complementarias a Canarias (Lotraca), aprobada ese mismo día.
La Lotraca fue el modo elegido para que Canarias (como también le pasó a la Comunidad Valenciana) accediera a un nivel de competencias más alto del previsto en un principio para aquellas comunidades autónomas (las consideradas históricas) que accediesen por la vía del artículo 143 de la Constitución, reconociendo de ese modo sus singularidades y derechos históricos económicos y fiscales derivados de la lejanía y la insularidad, que recoge la constitucional Disposición Adicional Tercera.
Con este Estatuto de 1982 Canarias transitó por su primera y convulsa década autonómica, una etapa en la que los pactos de gobierno no duraban una legislatura completa (dimisión de Jerónimo Saavedra que dio lugar al Pacto de Progreso o la cuestión de confianza que perdió Fernando Fernández en 1988) y en los que la Cámara regional miraba de reojo al llamado diputado 31, cuyo voto podía equilibrar la balanza a un lado u a otro.
El PCE, que había defendido un texto propio, presentó en 1980 ante la Mesa del Congreso un escrito que tachaba de inconstitucional el texto aprobado en Canarias
Fue con Saavedra de nuevo como presidente en 1991, con Manuel Hermoso como líder de las Agrupaciones Independientes de Canarias (AIC) y vicepresidente del gabinete, cuando ambos partidos pactaron tras muchos tiras y aflojas internos la modificación de un Estatuto que, consideraban, se había quedado corto para las aspiraciones de un territorio ultraperiférico y fragmentado.
En principio, el PSOE únicamente pretendía incluir la Lotraca en el Estatuto, no admitía más modificaciones, aunque las presiones de las AIC y el hecho de que se modificara el REF, llevaron los socialistas a aceptar un cambio “en la profundidad en la que sea necesario”, según las palabras del entonces secretario de Organización, José Juan Rodríguez.
Es decir, se abría la veda a ampliar las competencias de Canarias y a modificar otros aspectos, como el sistema electoral, auténtico foco de división en las Islas desde el texto de 1982, cuando se acordó la llamada triple paridad.
Comisión de estudio de 1992
Fruto del acuerdo entre el PSOE y las AIC en diciembre de 1991 quedaron fijadas por el Pleno del Parlamento de Canarias las normas de funcionamiento de la Comisión de Estudio de la Reforma del Estatuto de Autonomía, constituida el 9 de enero de 1992.
El debate político en el seno de la Comisión se enquistó en dos aspectos: el concepto de nacionalidad (no admitido por el Partido Popular) y la modificación del sistema electoral.
Fue el entonces dirigente del PSC Augusto Brito el que dio con la fórmula jurídica que conciliaba las ansias nacionalistas que defendía Francisco Ucelay (AIC) y las regionalistas de José Miguel Bravo de Laguna: Canarias ejerce su derecho al autogobierno que la Constitución reconoce a toda nacionalidad constituyéndose en Comunidad Autónoma.
En 1991 Saavedra y Hermoso pactaron modificar el Estatuto incluyendo la modificación del sistema electoral, que ya fue un foco de conflicto en 1981 con la triple paridad
Pero no hubo consenso en el sistema electoral, pese a que el proceso culminó en un dictamen que fue elevado al Pleno y que quedó aprobado por el Parlamento, con modificaciones, el 15 de julio de 1994, más de dos años después de que se iniciaran los trabajos.
Los principales contenidos de esta reforma, ratificada por el Congreso de los Diputados en 1996, fueron: la creación del artículo 7 (reconocimiento del derecho de las comunidades canarias fuera del Archipiélago a compartir y colaborar en la vida social y cultural de las Islas); la introducción del municipio, junto al Cabildo, en su organización territorial; la asunción de nuevas competencias y ampliación de las originales.
Pero el caballo de batalla fue el sistema electoral pactado por CC y el PP. Una fórmula en la que los socialistas se abstuvieron en su votación final: elevar las barreras de acceso al Parlamento al 6% regional y el 30% insular, manteniendo la triple paridad y rechazando la lista regional de 10 diputados que defendía el PSC.
El último intento
En la V Legislatura, con Adán Martín como presidente del Gobierno y cogobernando con el PP, se pretendió también una segunda reforma del Estatuto, aprovechando que el socialista José Luis Rodríguez Zapatero era el nuevo inquilino de La Moncloa y proclive a desarrollar el autonomismo con más competencias.
Dentro de los estatutos de nueva generación, como se denominó a las reformas impulsadas desde Cataluña, Andalucía y Valencia, Canarias comenzó el periplo para dotar con más competencias al Archipiélago y, como en la primera reforma, se constituyó una comisión de estudio que, durante meses, abandonó el PSC ante la constatación de que nacionalistas y conservadores no iban a modificar el sistema electoral.
Una comisión a la que fueron invitadas fuerzas políticas extraparlamentarias, como Izquierda Unida Canaria (IUC) o Nueva Canarias (NC) (dos damnificadas por el sistema) y a la que volvió el PSC cuando Adán Martín expulsó al PP del Ejecutivo regional.
Corría el mes octubre de 2005 cuando José Manuel Soria y Juan Carlos Alemán llegaron a un acuerdo para incluir la creación de una lista autonómica de 15 diputados y una rebaja de los topes electorales al 3% regional y el 15% insular.
En octubre de 2005 José Manuel Soria y Juan Carlos Alemán llegaron a un acuerdo para incluir la creación de una lista autonómica de 15 diputados y una rebaja de los topes electorales al 3 por ciento regional y el 15 por ciento insular
Un acuerdo al que los socialistas dieron la espalda en mayo de 2006, cuando el PSC aceptó sacar adelante la modificación electoral dando de lado a la lista regional y rebajando solo los porcentajes insulares.
Ese texto, en el que existía un salto competencial cualitativo, fue aprobado por el Parlamento de Canarias el 13 de septiembre de ese año, y en las mismas fechas se aprobó por una proposición de ley de reforma de la Lotraca.
Un proyecto de reforma del Estatuto que no fue apoyado por el PP en el Congreso y al que la entonces diputada Mercedes Roldós calificó de “nacionalsocialista” y de sobrepasar con creces los parámetros constitucionales.
En plena tramitación en el Congreso de las enmiendas al texto, llegaron las elecciones canarias de 2007, cuando Juan Fernando López Aguilar arrolló a Soria y Rivero en las urnas y ambos pactaron gobernar en las Islas sin contar con la fuerza política más votada.
La por entonces secretaria de Política Autonómica del PP, Soraya Sáenz de Santamaría, y el consejero de Presidencia del Ejecutivo regional, José Miguel Ruano, pactaron en julio de 2007 una serie de enmiendas conjuntas para situar al texto, como dijo la dirigente conservadora, dentro de un “marco de constitucionalidad claro”.
El naufragio de 2007
Y llegó el mes de octubre de 2007. Cuando tras la enésima reunión de la ponencia, el portavoz socialista en la misma, Ramón Jáuregui, acusó al PP y a CC de mantener enmiendas que restringían algunos de los aspectos que socialistas y nacionalistas habían acordado un año antes, mientras se negaban a adecuar a la Constitución otros que debían ser limitados.
Los socialistas, según Jáuregui, estaban dispuestos a negociar aspectos troncales del Estatuto, a cambio de que los demás aclararan su disposición a introducir un sistema electoral para superar la situación “injusta” que viven las Islas en este aspecto. “Este ha sido el punto de bloqueo”, aseguró.
En 2007 el sistema electoral acordado entre CC y PP volvió a bloquear el discurrir de la reforma estatutaria. Jáuregui, Oramas y Sáenz de Santamaría se acusaron mutuamente de enviar el texto de nuevo a Canarias para partir de cero
Por su parte, la nacionalista Ana Oramas ofrecía una versión opuesta al asegurar que su formación estaba dispuesta a hablar de la reforma electoral una vez acordados los aspectos esenciales del Estatuto que, según un acuerdo previo, debían ser abordados en primer lugar.
También Sáenz de Santamaría culpó del bloqueo al PSOE por negarse a aplicar para Canarias lo acordado en otros estatutos, como el de Andalucía o el de Baleares. Tanto Oramas como Sáenz de Santamaría no dudaron en culpar de la situación a López Aguilar, al que acusaron de “dinamitarlo” al haber visto frustrados sus deseos de gobernar en las Islas.
Jáuregui reconoció que la raíz de las discrepancias estaba en la “fractura política partidaria” que se vivía en las Islas después de que CC pactara el gobierno autonómico con el PP, partido que inicialmente se había opuesto la propuesta de reforma pactada con el PSOE, pero ponía la culpa del lado de nacionalistas y conservadores.
Lo cierto es que, ante tal naufragio político fruto del enfrentamiento partidista, el Parlamento canario decidió retirar la tramitación de la reforma para que el Estatuto volviera a partir de cero.
Seis años después, el presidente Paulino Rivero ha movido la misma ficha que decidió retirar, consciente ahora de que un Estatuto reforzado podría haber tenido instrumentos con los que afrontar más satisfactoriamente la crisis económica que en 2007 había comenzado a asomar su cuerpo de mil cabezas.
Pero, más de 2.000 días después, parece que nada ha cambiado, pues el PP ya ha anunciado que la reforma está abocada “al fracaso” porque los conservadores, con mayoría absoluta en las Cortes, no están por la labor de reforzar ni ampliar el autonomismo de las Islas.
El proceso ha empezado. En diciembre llegará una propuesta de reforma al Parlamento regional. La misma que la aprobada en 2006 con el añadido de las propuestas asumidas en su día por Sáenz de Santamaría. Queda por ver si estará abocada a un nuevo naufragio o, por el contrario, los intereses generales priman por encima de los partidistas y la nave llega a buen puerto.
