Las claves de la financiación “singular” de Catalunya que condiciona todo el debate económico

Daniel Yebra

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“Yo no quiero ningún privilegio para Catalunya, pido cosas justas. Catalunya no puede ser la tercera en aportar recursos, y la decimocuarta en recibir recursos”. Con esta declaración de hace apenas una semana, Salvador Illa, el líder del PSC (Partido de los Socialistas de Catalunya), tendió la mano a ERC (Esquerra Republicana de Catalunya), el principal partido nacionalista del que depende su investidura como presidente de la Generalitat. Solo unos días después, el presidente del Gobierno de coalición de España, Pedro Sánchez, asumió el lenguaje de los 'republicanos' al considerar “factible” una financiación singular para la región.

“Es compatible mejorar el sistema de financiación autonómica desde el plan multilateral y, al mismo tiempo, articular una financiación singular para un territorio tan importante como Catalunya”, afirmó Sánchez en una entrevista en 'La Vanguardia'. La alusión a un “plan multilateral”, es decir, a una reforma de la financiación autonómica en conjunto —por cierto, pendiente desde hace una década— le sirve para apuntalar que “no estamos hablando de la investidura de Illa sí o no, sino de que este Gobierno y esta mayoría parlamentaria tiene compromisos con las distintas fuerzas”, según respondió, en el Congreso de los Diputados, a un reproche de Míriam Nogueras, la líder en la Cámara Baja de Junts, el otro actor nacionalista clave, sobre que Catalunya no necesita una financiación “singular”, sino “justa”.

“Queremos que se pague a los catalanes lo que se corresponde a los catalanes. Se ha pensado que el dinero es de usted y puede hacer lo que quiera”, le dijo, al tiempo que le advirtió de que su trabajo no es hacer que a Sánchez le vayan bien las cosas: “Estamos aquí para Catalunya y para los catalanes”. Por su parte, ERC dejó claro antes de las elecciones del 12 de mayo, en las que se quedó en 20 diputados desde los 33 de los anteriores comicios de 2021, que “no es viable reformar el sistema de forma multilateral en una mesa con todas las comunidades de régimen común. Debemos apostar por la financiación singular para acabar con el déficit fiscal y reforzar el estado de bienestar”, dijo en una entrevista en elDiario.es el entonces president de la Generalitat y candidato, Pere Aragonès. “La única vía para mejorar la financiación es un acuerdo bilateral entre Catalunya y España”, incidió.

“Singular”, “justa”, “régimen común” o “déficit fiscal” son términos y conceptos de un lenguaje cuasi cifrado para la mayoría de la población en nuestro país sobre financiación autonómica, pero que levantan inmediatamente a sus representantes regionales y que son importantes puntos de fricción interna en los partidos con representación en todo el territorio, como el PSOE y el Partido Popular (PP).

El sistema de financiación autonómico

En España existen dos modelos de financiación de las Comunidades Autónomas, que entre sus competencias cuentan con algunos de los servicios públicos más importantes del estado de bienestar, como la sanidad, la educación o la vivienda. Estos modelos son el “régimen común” y el “régimen foral”. Dentro del primero, Canarias y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla tienen tratos excepcionales por cuestiones históricas y geográficas. Dentro del segundo están los conciertos de Euskadi y Navarra, por razones históricas.

Junto con los recursos que el sistema de financiación proporciona a las Comunidades Autónomas, hay que añadir el resto de recursos de que estas disponen: tributos propios, transferencias de los Presupuestos Generales del Estado, fondos de la Unión Europea... De igual manera, las Comunidades Autónomas pueden obtener financiación acudiendo al endeudamiento, aunque con unos límites diseñados por el Estado.

La diferencia entre el “régimen común” y el “régimen foral” es que en el primero la Administración central recauda una gran parte de los impuestos (no todos, porque algunos están cedidos plenamente como sucesiones, patrimonio... otros parcialmente como el IRPF y algunos son propios o de las Administraciones Locales) y después los reparte entre las Comunidades Autónomas para que financien sus competencias y algunas inversiones, según “un principio de solidaridad” entre las más ricas y las pobres.

En el segundo, la Comunidades Autónomas recaudan la mayor parte de los impuestos, financian todas sus competencias e inversiones y pagan una aportación al Estado (el conocido como 'cupo vasco' en el caso de Euskadi por los servicios que se pagan desde la Administración central, más una contribución 'solidaria' al Fondo de Compensación Interterritorial).

Con estos sistemas, los conflictos entre regiones surgen porque “no hay un patrón de redistribución claro: hay Comunidades Autónomas ricas que están bien financiadas, y pobres que también”, y otras que no, según observó Diego Martínez-López, catedrático de Economía Aplicada en la Universidad Pablo Olavide de Sevilla e investigador asociado de Fedea, en un evento reciente de este centro de análisis y de Consejo General de Economistas (CGE). O lo que es lo mismo, “la solidaridad” territorial siempre ha estado puesta en cuestión y la gran mayoría de expertos lamentan que “no ha habido oportunidad de discutir esto democráticamente”, y que siempre “ha dependido de cada grupo de presión en cada momento”.

Del “pacto fiscal” a la “financiación singular”

Priorizar el dinero al referéndum sobre la independencia es un cambio de ciclo político en Catalunya pero ni mucho menos una novedad. Muchos expertos ven en “la financiación singular” de ERC una recuperación del “pacto fiscal” que intentó arrancar el expresident Artur Mas, en 2012, al Gobierno del PP de Mariano Rajoy. Lo cierto es que, de momento, se desconocen las términos reales de la negociación, que ya está abierta entre ERC y el PSC. Por un lado, los 'republicanos' y también Junts prefieren mantenerla bilateralmente con el Gobierno. Por otro, tanto los socios del Ejecutivo, PSOE y Sumar (con una fuerte influencia interna de Compromís o de la Chunta Aragonesista), como el PP pretenden que apele a todas las Comunidades Autónomas y “sus singularidades”. Algo que, por otra parte, sería inevitable si se acaba pactando cualquier modificación.

En el pacto para la investidura de Pedro Sánchez entre el PSOE y ERC se contempló ya “una mejora significativa de los recursos públicos destinados a la ciudadanía de Catalunya”. En ese documento, firmado a finales de 2023, hay un apartado titulado “gestión singular” que da una idea de hasta dónde estaría dispuesto a llegar el Gobierno. En este pacto se recoge la necesidad de transferencias del Estado para financiar los servicios de seguridad (de los Mossos) que son competencia única de la Generalitat, a diferencia de la mayoría de las Comunidades Autónomas, al igual que ocurre con las prisiones. Asimismo, se contempla más dinero para “los nuevos órganos judiciales”, para la “investigación y desarrollo” y para becas.

Las nuevas exigencias del nacionalismo irían bastante más lejos y buscarían recaudar el 100% de los impuestos que se pagan en Catalunya y, después, transferir una parte al Estado, al estilo de los conciertos de Euskadi y Navarra. De nuevo, un 'cupo' por los servicios que presta el Estado en la Comunidad Autónoma, más otra partida para “contribuir a la equidad entre territorios”.

Los expertos reunidos por Fedea y el CGE consideraron que esta exigencia “supondría una quiebra de la equidad entre personas que viven en Comunidades Autónomas diferentes e impediría llevar a cabo políticas sociales uniformes en todo el país”. Más allá, coinciden “en la necesidad de que la contribución de País Vasco y Comunidad Foral de Navarra a la solidaridad interterritorial sea mayor”

En cuanto a la gestión de la recaudación impositiva, señalan que, “por razones de eficiencia, no sería bueno trocear la Agencia Tributaria”, y abogan “por una administración tributaria única pero realmente compartida, esto es, con una mayor participación efectiva de los gobiernos regionales en su gestión”. 

La financiación singular se cruza con la posible asunción por parte del Estado de la deuda autonómica. “En todo caso, la condonación debería ser parcial y estar ligada a la infrafinanciación acumulada de un territorio y sujeta al cumplimiento de ciertas condiciones –que deberían ser iguales para el conjunto de comunidades– con planes de ajuste factibles y verificables para las Comunidades Autónomas beneficiarias”, concluyen desde Fedea y el CGE.

El déficit fiscal

El argumento sobre el que se sostiene esta exigencia es el déficit fiscal. Hay que entender que la balanza fiscal de un territorio es la diferencia entre lo que aportan sus habitantes y empresas a través de impuestos y lo que les llega de vuelta en gasto público del Estado. Los expertos hablan de esta balanza como un modelo que debe dar información no tanto sobre el modelo de financiación autonómica sino de redistribución del sistema fiscal. Es por ello que los territorios más ricos suelen tener un resultado negativo y los menos ricos, positivo.

“Pueden ser una herramienta útil, también como un ejercicio de transparencia, para conocer de dónde vienen y a dónde van los recursos”, explicó Ángel de la Fuente, director ejecutivo de Fedea, a elDiario.es hace algunos meses. “Para lo que no debe de servir es para abordar la financiación autonómica”, apunta en una idea en la que coinciden otros expertos consultados por este medio. Balanzas fiscales y financiación autonómica, aunque a menudo se aborden como temas paralelos, solo están indirectamente relacionados.

Lo que explicado brevemente puede ser una magnitud simple, una mera resta o un saldo, en realidad no lo es. Durante años se ha considerado muy complejo calcular cómo repartir por territorios el gasto y concluir quiénes son los beneficiarios del mismo. Los hay que son muy fáciles. Por ejemplo, una carretera construida por el Gobierno central que una dos localidades de una misma comunidad. Otras, no lo son tanto. Como ejemplo, el gasto en Defensa. Se supone que es un servicio del que se benefician todos los habitantes sean del territorio que sean, pero puede que alguna inversión o gasto sea ejecutado en una comunidad concreta, por ejemplo, donde haya un cuartel del Ejército o una fábrica de armamento.

Las balanzas fiscales se dejaron de publicar en 2017, con datos del ejercicio de 2014. En marzo de este año, el Ministerio de Hacienda publicó los datos para poder calcularlas, un compromiso que había asumido el Gobierno de Pedro Sánchez este caso con Junts. Pero no ofreció cifras más concretas. En otoño, la Generalitat ya había hecho su propia estimación, que concluía que los catalanes pagan 20.000 millones de euros en impuestos que no retornan a la región.

No hay que confundir este saldo con el de la financiación autonómica, que sí se publica de manera centralizada cada año. Este resultado corresponde a los fondos de financiación de los territorios. A todas las comunidades les corresponde un porcentaje de los tributos, un 75% de esa recaudación se deriva a un fondo que se reparte entre las comunidades en función de un sistema de cálculo. A ello se añaden otras herramientas para que todas puedan cubrir los servicios públicos que tienen cedidos (sanidad o educación, principalmente). Es por ello que a Catalunya, Madrid o Balears, más ricas y con mayor capacidad de recaudación, les vuelve menos dinero del que aportan al sistema.

Si bien son distintas magnitudes, estos tres territorios son igualmente los que tienen un saldo negativo en las balanzas fiscales si acudimos a los últimos estudios que hizo el Ministerio de Hacienda. Esto se debe a que son las comunidades con mayor población de rentas altas o empresas más grandes. En un sistema redistributivo, son estas personas y sociedades las que más aportan fondos de los que se benefician el resto.

Competencia fiscal

Distintos trabajadores de la Agencia Tributaria consultados por elDiario.es alertan de que “si cada región recauda sus propios impuestos” también se eleva el riesgo de “competencia fiscal” a la baja, que beneficie nuevamente a los más ricos. Esta competencia fiscal ya la ejercen gobiernos autonómicos como el del PP de Isabel Díaz Ayuso gracias a los impuestos cedidos y a las competencias normativas que, por ejemplo, le permiten bonificar al 100% el impuesto de Patrimonio. Unas decisiones que perjudican directamente a la sanidad o a la educación en Madrid, en todo el Estado, pero sobre todo en Andalucía, Extremadura o Castilla-Mancha.

Las suspicacias se extienden por todo el territorio y por todos los colores políticos. Compromís dijo hace unos días que no apoyará ningún pacto sobre financiación autonómica que no incluya a la Comunitat Valenciana, “la más infrafinanciada del país”. La diputada de Sumar y portavoz de la coalición valenciana en el Congreso de los Diputados, Àgueda Micó, aseguró que cualquier pacto con Catalunya para un cambio en el modelo tiene que incorporar a las comunidades más perjudicadas por el sistema de reparto actual. El presidente de la Junta de Andalucía, Juanma Moreno, del PP, habla de “traición”. La presidenta de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), Cristina Herrero, apuntó este jueves a que todo el sistema fiscal “está interconectado” y que, por tanto, tomar una decisión para un sistema de financiación autonómica repercute en el total de la financiación de las administraciones públicas. “Si para arreglar la de uno, se empeora la de otro, nada habremos conseguido”, señaló.

También ha provocado dudas que el Gobierno central inicie este proceso sin haber puesto en marcha la requerida reforman fiscal exigida por Bruselas. “Ya hemos tomado todas las decisiones necesarias para, precisamente, cumplir con las obligaciones que supone ese hito del quinto pago [del Plan de Recuperación]”, dijo Carlos Cuerpo el día después de que la Comisión Europea apremiara a España a impulsar la reforma fiscal y apuntara directamente a los impuestos 'verdes' para aumentar la recaudación. El libro blanco de la reforma fiscal que pidió el Gobierno a un grupo de expertos lleva dos años metido en un cajón del Ministerio de Hacienda sin que haya excesivas ganas por parte del Ejecutivo de Pedro Sánchez de poner en marcha algunas de las iniciativas que recogía la propuesta.

La financiación singular para Cataluña protagonizará el próximo Pleno de control al Gobierno en el Congreso con preguntas de varios grupos parlamentarios tanto al presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, como a la vicepresidenta primera y ministra de Hacienda, María Jesús Montero.

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