El encaje de bolillos para una financiación singular para Catalunya

Al retorno a Catalunya de varias personas investigadas que permanecían en Suiza -el más relevante es el de la secretaria general de ERC, Marta Rovira-, se va a sumar este lunes otro regreso, de mucho menos calado político, pero significativo dado el momento de las negociaciones entre ERC y el PSC para la investidura de Salvador Illa. Se trata de la participación de la consellera de Economía de la Generalitat, Natàlia Mas, en el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF). El año pasado se ausentó, pero en esta ocasión asistirá para “defender” la propuesta de financiación singular del Gobierno catalán en funciones y que es asumida por Esquerra.

La financiación autonómica es el gran escollo tanto para la formación de gobierno en Catalunya como para el futuro de la legislatura española, dado los compromisos con las distintas fuerzas políticas que tiene el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez. Pero también es la puerta de la estabilidad tanto en la Moncloa como en la Plaça de Sant Jaume. ERC asegura que las negociaciones “avanzan a buen ritmo” y sin duda ahora Marta Rovira las podrá seguir liderando desde Barcelona. El problema es que ambas formaciones parten de puntos de partida muy alejados.

El modelo de financiación singular que quiere Esquerra y que la consellera Mas va a explicar este lunes tanto al Gobierno como al resto de comunidades autónomas propone que Catalunya salga del régimen común y recaude el 100% de los impuestos con dos aportaciones posteriores al Estado, una por los servicios que presta (similar al cupo que pagan Euskadi y Navarra) y un nuevo fondo de reequilibrio territorial, en concepto de solidaridad. Esta segunda aportación es lo que diferencia la propuesta catalana de los conciertos de las dos comunidades forales.

Los socialistas, en cambio, no quieren alejarse de lo que marca el Estatut de Catalunya, como ya avanzó Sánchez en la última reunión del Cercle d’Economia, celebrada en Barcelona a finales de mayo, El artículo 204 de esta ley establece que “la gestión, recaudación, liquidación e inspección de los impuestos del Estado recaudados en Catalunya corresponde a la Administración Tributaria del Estado, pero prevé ”la constitución, en el plazo de dos años, de un consorcio o ente equivalente en el cual participarán de manera paritaria la Agencia Estatal de Administración Tributaria y la Agencia Tributaria de Catalunya“ y que ”el Consorcio podrá transformarse en la Administración Tributaria en Catalunya“. Esto no ha sido así y es lo que defendió el PSC en las pasadas elecciones catalanas del 12-M en materia de financiación, dar cumplimiento al Estatuto. 

Illa ha añadido dos conceptos más para que Catalunya obtenga más recursos, que se tenga en cuenta la paridad de poder de compra (no cuesta lo mismo vivir en Barcelona que en Toledo o Badajoz, por ejemplo) y que, una vez repartidos los recursos destinados al reequilibrio territorial, el volumen de recursos per cápita de las comunidades más ricas no puede quedar por debajo del de las más pobres, como ocurre hoy. Es lo que los técnicos denominan el principio de ordinalidad.

Un modelo con resultados arbitrarios

¿Por qué ocurre esto? Porque los criterios de reparto conducen a que los resultados del modelo de financiación actual sean arbitrarios, coinciden en señalar todos los expertos. El modelo actual, vigente desde 2009 para todas las comunidades autónomas (CCAA) de régimen común, tiene tres vías de obtención de recursos. La primera es una cesta tributaria formada por los impuestos que pagan los ciudadanos: hay tributos cedidos totalmente (como patrimonio y sucesiones, entre otros) y parcialmente (50% del IRPF y del IVA y el 58% de los impuestos especiales). Pero las CCAA solo tienen capacidad normativa sobre el IRPF y todos ellos son gestionados por la Agencia Tributaria Estatal.

Las CCAA se quedan el 25% y el 75% restante, que es el grado de nivelación o solidaridad, va a un fondo común y este dinero se reparte según unos criterios de igualdad, básicamente de población ajustada con determinados parámetros (población, población con tarjeta de la Seguridad Social, población de más de 65 años, de menos de 16, entre otros).

El resultado de esta cesta (según la última liquidación, de 2021) es que Madrid recaudaba 145,5 sobre una media de 100 (es decir, obtiene unos ingresos el 45,5% superior a la media); Baleares 122,1; Catalunya 120,6; Cantabria 104,9% y Aragón 101,5. El resto está por debajo de la media, según los últimos datos recogidos por el Instituto de Economía de Barcelona (IEB) de la Universidad de Barcelona. El parámetro 100 indica la media de recursos disponibles por habitante ajustado (2.909,7 € por habitante en el total del modelo el año 2021).

A partir de aquí entra el mecanismo de nivelación parcial, denominado FGSPF (Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales), con el objetivo de garantizar que cada comunidad autónoma reciba los mismos recursos por habitante para financiar los servicios esenciales del estado del bienestar (educación, sanidad y servicios sociales) haciendo el mismo esfuerzo fiscal. Se recortan las desigualdades iniciales, pero no se eliminan del todo y se mantiene la ordinalidad. ¿Qué quiere decir? Que después de asegurar que todos los ciudadanos reciban servicios públicos similares con independencia del lugar donde residen garantiza también que las CCAA que más aportan no pierden posiciones en el ranking, como puede comprobarse en el primer cuadro. Los ingresos de Madrid pasan a 110,5 (todavía son el 10,5% superiores a la media), Baleares obtiene 105,1, Catalunya 104,8 y Aragón 100,3.

Hasta ahí todo funciona, es uno de los grandes avances del modelo vigente y algo que hay que preservar, a juicio de la mayoría de expertos y académicos. Lo que desajusta el modelo son los tres otros fondos que vienen después “para compensar a determinadas comunidades autónomas”, según el catedrático de Análisis Económico de la Universidad de Valencia Antoni Zabalza, que fue secretario de Estado de Hacienda entre 1991 y 1993 con el gobierno de Felipe González: el fondo de suficiencia (que tiene como objetivo asegurar que ningún gobierno autonómico pierda recursos con respecto al modelo anterior), el fondo de competitividad (busca reducir las diferencias en la financiación per cápita de las comunidades) y el fondo de cooperación (tiene como objetivo el desarrollo regional).

Para el catedrático de Economía de la UPF Guillem López-Casanovas, uno de los mayores expertos de finanzas públicas y financiación sanitaria, el modelo de financiación solo debería emplearse para financiar los servicios esenciales del estado del bienestar, no para el desarrollo regional.

El resultado final rompe la ordinalidad y deja comunidades sobrefinanciadas, (como Cantabria, Extremadura, La Rioja, Asturias o Galicia). La Comunitat Valenciana es la gran perdedora. Esta es la “injusticia” a la que apela Illa (veáse cuadro 1), en línea con lo que reclama el amplio mundo económico y empresarial catalán. Pero lejos aún queda de la propuesta de financiación singular de los independentistas.

La pregunta es si los equipos negociadores del PSC y ERC serán capaces de articular una propuesta que convenza a las bases de los republicanos y que, al mismo tiempo, pueda ser asumida tanto por el Gobierno de Sánchez como por una mayoría amplia de comunidades autónomas. La discreción y el hermetismo presiden por ahora las negociaciones, pero fuentes cercanas a las mismas apuntan una vía para el entendimiento, que pasaría por modificar determinados aspectos del modelo actual que permitan “dotar de singularidad” a Catalunya, sin que ésta salga del régimen común. “Antes, una repetición electoral”, señala una fuente cercana a los socialistas. 

Catalunya no es Euskadi: el elefante en la habitación

La inclusión de Catalunya en el régimen común es una línea roja, “Es imposible, inviable y políticamente muy difícil”, cualquier suerte de concierto similar el vasco, advierte Zabalza. “Un Gobierno central debe tener los impuestos más potentes y más elásticos. Los conciertos de Euskadi y Navarra se aguantan porque ambas comunidades suman el 8% del PIB de España, pero Catalunya representa un 19%, no se podría aguantar”. “En España tenemos un problema, y es que el sistema foral no tiene sentido, la reforma tendría que ser la del concierto vasco, para hacerse igual que el resto de comunidades. No existe en ningún otro país”, ahonda el también presidente de la química Ercros.

Es insólito que un gobierno renuncie a ejercer poder tributario sobre una parte de su territorio, coinciden en destacar varios académicos, desde el director de Fedea, Ángel de la Fuente, al catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Vigo, Santiago Lago, que recientemente ha encabezado la presentación en el Congreso de una propuesta de financiación autonómica por parte del Foro Económico de Galicia. Este es el gran elefante en la habitación.

Las vías para allanar el acuerdo

Llegados a este punto, se apuntan tres medidas que se estarían explorando y que podrían allanar un acuerdo entre ERC y PSC, según las citadas fuentes. La primera, ya conocida, es desarrollar al máximo la vía del consorcio tributario previsto en el Estatut. De entrada, no seduce a Esquerra y lo cierto es que no supondría una mayor cuantía de recursos para Catalunya; en todo caso, permitiría tener una información inmediata sobre la recaudación y poder tener antes los recursos y acabar con la fórmula actual de anticipos y liquidaciones. Y proporciona singularidad a Catalunya en relación con el resto.

Lo que sí tendría un impacto directo en los recursos -segunda medida- es simplificar el sistema de nivelación (solidaridad) del modelo de financiación vigente y acotarlo solo al Fondo de Garantía, que transfiere unos 7.400 millones de euros, según datos del Ministerio de Hacienda de 2020. En otras palabras, eliminar fondos y que el reparto entre comunidades sea solo para garantizar los servicios esenciales, y teniendo en cuenta el distinto coste de la vida entre territorios por su impacto en el nivel de bienestar de los ciudadanos, como sugiere Illa. Un estudio sobre paridades de poder adquisitivo (PPA) para las comunidades autónomas para 2021 publicado esta semana concluye que en Catalunya los precios fueron un 6,44% superiores a los del conjunto de España, por debajo del 11,70% de Madrid y del 7,14% del País Vasco. La vida es más barata en Castilla-La Mancha (con un índice del 86,24 sobre 100), en Extremadura (87) y en Murcia (89,81). 

El resto de los fondos del modelo los asumiría el Estado, con lo cual Catalunya tendría más recursos y el resto de comunidades no perderían, como mínimo mantendrían el statu quo. Esta fórmula satisface también la compatibilidad entre un sistema de financiación singular para Catalunya y la “multilateralidad” a la que apela el presidente Sánchez.

Una tercera medida ya se ha aplicado hace muy poquito, pero en las negociaciones se estaría explorando ampliarla: la condonación de la deuda autonómica a través del FLA, algo que defiende Zabalza. Forma parte del acuerdo del pasado otoño de ERC con el PSOE para la investidura de Sánchez y también es de aplicación multilateral. Entonces se limitó al 20% de la deuda viva del momento, que en el caso de Catalunya supuso una reducción de 15.000 millones de euros (que no deja de ser un apunte contable) y un ahorro en torno a los 1.300 millones de euros. Apunte contable, por otro lado, que dota de mayor capacidad de endeudamiento para, si cabe, implementar medidas de calado.

Según datos del Banco de España, Catalunya tiene una deuda de 85.000 millones, 72.000 de ellos con el FLA. Si se cancelara toda la deuda con el Fondo, se quedaría solo con el 15% de la deuda actual, unos 13.000 millones de euros. Cuesta dar la cifra que supondría el ahorro en intereses porque depende de los plazos de una hipotética aplicación, puesto que los intereses de hoy no son los de hace cinco años ni los de dentro de dos, según fuentes del Govern. Pero un cálculo aproximado tomando como referencia los datos del 20% de deuda condonada en el pacto anterior, arrojan un ahorro en intereses (esto es, más ingresos para Catalunya) superior a los 6.000 millones de euros. Un pico nada desdeñable.