Los nuevos fondos europeos: ¿una oportunidad para la política industrial valenciana?

La industria valenciana se encuentra hoy, y de forma imprevista, ante una coyuntura que puede serle muy favorable en cuanto pueda darse por plenamente controlada la situación sanitaria. La llegada de los fondos europeos destinados a superar las consecuencias económicas de la COVID y a facilitar la renovación del sistema productivo y las reformas estructurales en los Estados miembros de la Unión Europea (UE), en virtud del programa Next Generation European Union (NGEU), constituye una oportunidad que no debe desaprovecharse. El diseño de esta gran operación europea para la recuperación económica tiene unas prioridades transversales muy claras - digitalización, apoyo a la transición hacia una Economía Verde, y cohesión social y territorial – y unos plazos muy definidos, que concluyen respectivamente a finales de 2023 y 2026, para comprometer y para ejecutar los fondos mediante proyectos presentados por los Estados, por lo que es evidente que no hay tiempo que perder. 

Una parte muy significativa de estos fondos se van sin duda a comprometer en macro-proyectos basados en operaciones de colaboración público/privada que van a tener como protagonistas a grandes empresas de sectores como el de la energía, el transporte, las telecomunicaciones, las infraestructuras o la industria farmacéutica, y a los Ministerios de la Administración General del Estado (AGE). Es razonable que sea así, ya que muchos de esos proyectos pueden actuar como tractores de otras actividades y de empresas de menor dimensión. Sin embargo existen dos riesgos implícitos que sería deseable evitar. El primero es que se concentre excesivamente el esfuerzo inversor en las regiones donde están localizadas las principales instalaciones de dichas empresas, que previsiblemente serán las más desarrolladas, y que a la vez se ponga en marcha una cadena de agravios regionales sin fin, a medida que las autoridades regionales compitan por los mismos proyectos. No hay que olvidar que las prioridades inversoras de carácter sectorial dan lugar implícitamente, aún sin pretenderlo en forma directa, a prioridades territoriales. Es innegable que ello lleva siempre aparejado el riesgo de clientelismo político, o el de que la proximidad geográfica a los centros de decisión de la AGE condicione demasiado la selección de proyectos. El segundo riesgo es que en regiones, como la valenciana, en que predominan muy ampliamente las pequeñas y medianas empresas, una parte importante del tejido productivo pueda quedar al margen de los beneficios que esta nueva financiación europea le puede aportar para mejorar su competitividad. Recientemente el profesor Josep Antoni Ybarra se hacía también eco de esta última preocupación.

Los riesgos mencionados se reducirán si se asigna directamente a la gestión de las autoridades regionales una determinada proporción de los fondos, siguiendo un reparto con criterios similares –nivel de renta, población, desempleo– a los que ha utilizado la Comisión Europea para hacer el reparto entre los Estados. Pero no debería de tratarse tan sólo de autonomía para la gestión, sino para el diseño de las prioridades a aplicar en cada Comunidad Autónoma. En estos momentos no es todavía evidente cómo va a interpretar el Gobierno central español la participación en los planes de resiliencia y recuperación de los otros niveles de gobierno, el autonómico y el local. La Comisión Europea es agnóstica al respecto: lo deja en función del ordenamiento jurídico propio de cada país, limitándose a formular recomendaciones muy genéricas- Existe el riesgo, por tanto, de que la participación de las Comunidades Autónomas (CCAA) se interprete en forma restrictiva, limitándose el gobierno de España a recibir sugerencias autonómicas y a mantener informadas a las partes interesadas de decisiones adoptadas de forma centralizada. Proceder de otra manera, incorporando directamente a las CCAA en la elaboración del plan, es sin duda más complicado, porque resulta necesario combinar objetivos transversales y territoriales, pero posiblemente sería también más coherente con la estructura política del Estado español. Al parecer la propuesta oficial va en la línea de distribuir territorialmente el fondo REACT-EU –considerándolo como un refuerzo de las políticas territoriales de cohesión y bienestar social– pero reservar el paquete más importante, el correspondiente al Plan de Recuperación y Resiliencia, al ámbito central de decisión.

Bajo la hipótesis, quizás demasiado optimista, de que las prioridades del Estado español presentadas a Bruselas vayan a tener alguna modulación regional, la pregunta que surge es cuáles deberían ser esas prioridades, específicas para cada región, y quién debería establecerlas. Pero es el caso que no es necesario inventar una respuesta arbitraria puesto que ya existe una herramienta  disponible para ello. La creó hace unos años la Unión Europea, y es la denominada Estrategia de Especialización Inteligente, que se plasma en documentos muy tangibles, con objetivos en materia de innovación y política industrial, y que ya ha venido aplicándose en los años 2014-20 en las regiones españolas y en las del resto de países de la UE. La base conceptual de esta Estrategia es que cada gobierno regional apoya aquellas líneas de innovación y especialización que mejor permiten aprovechar los recursos humanos, los conocimientos disponibles y la estructura productiva preexistente en su región para avanzar a partir de ahí sin dar saltos en el vacío. En España la descentralización política ha permitido que los planes en que dichas Estrategias se han concretado se hayan elaborado desde cada Comunidad Autónoma, y así podrá seguir haciéndose. De hecho está prevista la continuidad de este instrumento de política regional para 2021-27, y por ello, sería perfectamente factible establecer su conexión con los fondos NGEU, que podrían aportar recursos adicionales al cumplimiento de sus objetivos. Con ello podría evitarse, o al menos mitigarse si queremos ser realistas, una carrera sin demasiado sentido por participar en los mismos proyectos o desarrollar las mismas actividades en todos los sitios. En el caso de la Generalitat Valenciana ha sido la Conselleria de  Innovación, Universidades, Ciencia y Sociedad Digital, la que ha tenido a su cargo el diseño y la aplicación de esta Estrategia, mediante un sistema inclusivo que garantiza la presencia y la participación activa de los agentes económicos y sociales, los expertos y la Administración a la hora de determinar la orientación del Sistema Valenciano de Innovación (SVI), que es el objeto fundamental de la Estrategia, y de hacer un seguimiento de las medidas adoptadas. 

Los datos de una reciente encuesta, preparatoria de una nueva fase de esa Estrategia valenciana, han permitido captar cuáles son algunos de los puntos débiles y también de las fortalezas del SVI. Como ya es sabido el gasto en I+D en proporción al PIB valenciano sigue siendo bajo, incluso por referencia a los ya de por sí reducidos niveles que caracterizan a España en su conjunto, y la burocracia ligada a la gestión de las ayudas y de los proyectos es excesiva. Además muchos jóvenes investigadores padecen de precariedad laboral, a la vez que resulta complicado retener en la región el talento que en ella se genera. Obviamente también hay coincidencia entre los encuestados en el elevado lastre que impone la infrafinanciación autonómica, que frena políticas de desarrollo e innovación más ambiciosas. Pero a la vez se constata que se va superando el problema tradicional de la baja contribución empresarial al esfuerzo en I+D, y existe un amplio consenso respecto a que se cuenta con una amplia dotación de científicos y tecnólogos muy bien cualificados cuyas publicaciones científicas   pesan en el conjunto español más de lo que estrictamente correspondería por el peso de la población valenciana en el total, lo que es sin duda una buena señal. Un punto fundamental en que coinciden los encuestados es que la intensidad en la transferencia de los resultados de la investigación a resultados aprovechables comercialmente por las empresas es todavía insuficiente. 

Queda por abordar una importante cuestión, y es la de los objetivos y formas de actuación que debe revestir una Política Industrial y de Innovación valenciana que aspire a beneficiarse de los fondos NGEU. Naturalmente deberá mantener un carácter transversal, con objetivos en materia de protección medioambiental, desarrollo de la digitalización o fomento de la Economía Circular, y sin perder de vista que la innovación debe tener como objetivo la mejora de la calidad de vida de la población y los avances en productividad, condición necesaria para que mejoren los salarios de los valencianos. Pero además en los tiempos que corren la Política Industrial ya no puede consistir en un conjunto de medidas, o paquetes de ‘ayudas’, que tengan como destinatarios a determinados ‘sectores’ o a algunas ‘empresas campeonas’, o que pretendan objetivos irrealizables, como sería lograr que el peso del empleo industrial en nuestra economía vuelva a ser el que se daba en los años setenta u ochenta del siglo pasado. Eso es algo que ya no ocurre en ningún país desarrollado, y por eso mismo conviene no obsesionarse excesivamente por distinguir las manufacturas de los servicios, especialmente de los servicios no tradicionales, ya que ambos tipos de actividad se complementan y pueden interactuar muy positivamente.

El enfoque de la política industrial deberá ser más ‘micro’ que ‘macro’, es decir artesanía fina más que trazo grueso. Será en cierto modo ‘intervencionista’, en el sentido de que el sector público, aquí como en otros países europeos, jugará un papel importante, más importante que el que desearía reconocerle un liberalismo demasiado simplista. Pero deberá ser un intervencionismo inteligente, no una planificación desde los despachos oficiales ajena a las realidades concretas, y deberá practicar una relación abierta con las empresas que les ayude a descubrir oportunidades de mercado y nuevos nichos de negocio sin limitarse a unos sectores muy determinados. Así podrá facilitar fórmulas de cooperación entre empresas, y entre éstas y los centros públicos de investigación para la transferencia de conocimiento, y en definitiva servirá para crear escenarios que permitan a las empresas definir con más seguridad sus expectativas de inversión. Afortunadamente tampoco en este terreno partimos de cero. La Agencia Valenciana de la Innovación ha creado ya comités de innovación especializados donde coinciden científicos de reconocido prestigio, empresarios, directores de institutos tecnológicos y otros expertos. Estos comités delimitan los principales retos a abordar en materia de innovación, y proponen soluciones para hacerles frente, identificando las acciones necesarias para su implementación en el seno de las empresas, y se han complementado con la creación de unidades científicas de innovación empresarial en los centros de investigación para facilitar la transferencia de tecnología en áreas como la neurociencia, la física corpuscular, los materiales y la biomedicina. El objetivo debe ser elevar el contenido tecnológico de las actividades productivas existentes, y crecer hacia otras actividades nuevas más intensivas en conocimiento. 

En definitiva, la conciencia de las múltiples carencias de la denominada ‘economía del conocimiento’ en tierras valencianas no debiera oscurecer los logros que se van obteniendo, o la aparición de iniciativas que están contribuyendo a ello de forma destacada. Algunas son muy recientes como Inndromeda, creada el año pasado, que es una asociación en la que participan la Confederación Empresarial de la Comunitat Valenciana (CEV), los centros valencianos del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), la Red de Institutos Tecnológicos de la Comunitat Valenciana (Redit),  las universidades y la Generalitat, y cuya finalidad es apoyar la incorporación de las nuevas tecnologías al tejido productivo valenciano. Habrá que esperar aún algún tiempo para analizar sus resultados, pero la propuesta reviste mucho interés.

Concluyo señalando que si se desea aprovechar los nuevos fondos europeos para impulsar la política industrial y de innovación valenciana conviene partir de realidades concretas que ya existen. La continuidad a largo plazo en el apoyo a unas líneas de actuación bien seleccionadas, aunque siempre revisables, resulta fundamental para que esa política tenga éxito. Es muy importante evitar la tentación de descubrir el Mediterráneo cada cuatro años.