Generalizar el cupo vasco es inviable

Con motivo de la reciente aprobación del cupo del País Vasco para el quinquenio 2017-2021 se ha suscitado de nuevo el debate acerca del sistema foral, su compatibilidad con el sistema común de financiación y sus ventajas financieras, que, en buena medida, aunque no solo, se derivan del procedimiento seguido para calcularlo.

Ante las críticas al sistema foral, por lo que supone de financiación privilegiada, algún representante político ha sugerido que una posible solución sería extenderlo a todas las comunidades autónomas, de modo que nadie podría sentirse agraviado (todos podrían ser forales), señalando también que una importante ventaja adicional vendría de que la elevada autonomía fiscal que conlleva el concierto económico haría a las comunidades de régimen común más responsables ante sus contribuyentes. Dado que el sistema foral parece ser envidiado por el resto de las comunidades, pudiera parecer que esta fórmula consigue la cuadratura del círculo y evita los agravios comparativos. Sin embargo, antes de lanzarnos a esta piscina deberíamos plantearnos: ¿Es posible la generalización del sistema foral? ¿Qué efectos tendría su generalización sobre las Haciendas autonómicas y la Hacienda central?

Intentaremos contestar las anteriores preguntas. Como punto de partida, debemos señalar que la esencia del sistema foral es un acuerdo tributario, el concierto económico, en virtud del cual la Hacienda Foral se hace cargo de la gestión y recaudación de una serie de impuestos (los concertados), sobre los que tiene capacidad normativa, en un gran número de casos. Un segundo elemento esencial del sistema foral es determinar el cupo. Dado que la Hacienda Foral gestiona y se queda con el 100% de la recaudación en su territorio de todos los impuestos del sistema fiscal español, transfiere una cantidad (el cupo) que teóricamente sirve para financiar la fracción que le resulta imputable del coste de los servicios de titularidad estatal. Supondremos también que lo que se pretende generalizar sería un sistema foral con las mismas reglas actualmente aplicables al País Vasco.

La autonomía tributaria de la Hacienda Foral depende de la amplitud del concierto económico, que determina qué impuestos están en sus manos y cuál es su capacidad para variar la distribución de la carga tributaria. Como desde 1997 están concertados todos los impuestos del sistema fiscal español (el único impuesto que recauda la Agencia Tributaria en territorio foral son los impuestos de aduanas, pero este financia el presupuesto de la Unión Europea, por aplicación de la Tarifa Exterior Común, y la AEAT hace solo de agente recaudador), dicha autonomía fiscal está situada en el máximo posible. Debe recalcarse que las competencias de gestión en manos de la Hacienda Foral se extienden a todos los impuestos y lo mismo sucede con el derecho a la recaudación.

Las competencias normativas de la Hacienda Foral abarcan todos los impuestos directos, mientras que en los indirectos son más limitadas. En el caso de los principales impuestos indirectos, IVA e impuestos especiales sobre hidrocarburos, labores de tabaco y bebidas alcohólicas, la limitación se debe fundamentalmente a las normas de armonización fiscal en la Unión Europea, que impiden que haya tipos diferenciados dentro de un mismo país.

Este sería el primero y más grave inconveniente para generalizar el Sistema Foral: si extendemos el concierto económico a todas las comunidades, la Hacienda central no tendría ningún impuesto en sus manos y dependería financieramente de las aportaciones (cupos) que le hicieran las distintas regiones. No podría, por tanto, decidir cuál es la distribución de la carga tributaria, ni graduar el volumen de sus ingresos fiscales, que son el recurso principal que financia al sector público de cualquier país. No podría, por tanto, hacer política redistributiva ni política de estabilización económica, ni planear de forma autónoma sus políticas de gasto. Es importante señalar que ningún país del mundo, ni siquiera los de más larga tradición federal o confederal (EE UU, Suiza) han llegado a una situación tan extrema como esta. El Gobierno central en España, por tanto, dejaría de asimilarse al gobierno de un país y pasaría a ser algo semejante a los organismos internaciones, que se financian con las cuotas pagadas por los países miembros, en este caso las comunidades autónomas, que tendrían en sus manos todos los impuestos en virtud de la generalización del concierto económico. Una cosa es renunciar a la soberanía fiscal en un territorio que supone el 6% del PIB y otra renunciar a dicha soberanía en todo el país.

Un segundo motivo que haría inviable la generalización del sistema foral tiene que ver con la segunda pata del sistema, la determinación del cupo. Si como hemos supuesto, para calcular los cupos de todas las regiones españolas se utilizara la metodología aplicada para la determinación del cupo y ajustes financieros del País Vasco, se produciría una notable pérdida de recursos para la Administración central, además de la pérdida total de autonomía tributaria.

Cargas asumidas y no asumidas

Asunto fundamental para el cálculo del cupo es la determinación de cuál es el montante global de gasto que debe financiarse a través de él, las llamadas cargas no asumidas, que se determinan restando las cargas a sumidas de los gastos totales que figuran en los Presupuestos Generales del Estado (PGE). En otras palabras, las cargas asumidas son el coste de las competencias autonómicas que, habiendo sido asumidas por el País Vasco, todavía no han sido transferidas al resto de comunidades y, por ello, continúan en manos de la Administración central y figuran en los gastos de los PGE. Conocido lo anterior, es llamativo que cuando se fijó el cupo de 1988 (año en el que no se había transferido la educación, la sanidad ni otras competencias a la mayoría de comunidades de régimen común), la deducción por cargas asumidas equivalía al 34,49% del gasto total de los PGE, y cuando cabría esperar en el tiempo una drástica disminución de su peso, nos encontramos que en el cupo de 2017 -cuando ya están completamente transferidas la educación, la sanidad y la mayoría del resto de competencias a todas las comunidades- la deducción por cargas asumidas equivalen al 32,57% de los gastos totales de los PGE.

Como existe opacidad total en los datos respecto a la procedencia de las cifras deducidas y una mínima explicación respecto a su relación con competencias concretas asumidas por el País Vasco, la hipótesis de arbitrariedad política en su fijación cobra intensa fuerza. Resulta curioso que un sistema que, en ocasiones, llega a elevados extremos de virtuosismo y claridad técnica (por ejemplo, para detallar respecto a un impuesto de importancia recaudatoria marginal como es el de Depósitos en Entidades de Crédito, cuál es el punto de conexión aplicable a los depósitos mantenidos mediante sistemas de comercialización no presenciales y otros no susceptibles de territorialización), no haya encontrado tiempo ni lugar para explicar cómo se calculan los casi 90.000 millones de euros deducidos como carga asumida en el cupo de 2017.

Si se aplicase la misma generosidad en calcular el cupo de comunidades como Madrid y Cataluña e idéntico sistema favorable de ajuste por IVA, es muy dudoso que la Hacienda central dispusiese de recursos para funcionar con continuidad tras una hipotética generalización del sistema foral. Por otro lado, si bien el sistema foral, aplicado en regiones de renta elevada proporciona notables ventajas, al permitir apropiarse la progresividad del sistema fiscal, en las regiones de renta per cápita más baja (Extremadura, Andalucía, Castilla-La Mancha) probablemente no permitiría mantener el gasto autonómico y pagar el cupo al Estado.

Buscar legitimar el sistema foral a partir de las supuestas bondades de su generalización probablemente sería buscarle tres pies al gato…. que como es sabido camina mejor sobre cuatro.

[Este artículo ha sido publicado en el número 57 de la revista Alternativas Económicas. Ayúdanos a sostener este proyecto de periodismo independiente con una suscripción]