A vueltas con la reforma del IVA: pagar más pero compensando a las rentas bajas

El IVA es uno de los impuestos más antipáticos para el público general. Grava a todos por igual sin contar la renta y el debate político se centra habitualmente en sus rebajas y nunca en las impopulares subidas. Sin embargo, España arrastra un problema respecto al resto de Europa y es que, aun siendo la segunda figura más importante de la cesta de ingresos tributarios tras el IRPF, recauda sensiblemente menos que el resto de socios comunitarios. La 'brecha del IVA' en España es de las más altas de la UE.

El IVA recaudó en 2022 más que nunca en España. Sin embargo, los datos comparativos con la UE —los más recientes son de 2021— señalan a España como el vigésimo primer país de 27 en cuanto al peso del IVA sobre el PIB. La situación es todavía más significativa si se incluyen otros tributos que gravan el consumo, como los especiales (tabaco, alcohol, luz, hidrocarburos, etc.). España cae entonces al 25. Recauda 9,8 puntos del PIB frente a los 11,2 de la media europea.

Una de las principales mermas de recaudación en el IVA es la ingente presencia de los beneficios fiscales a través de los tipos reducidos al 10%, así como los que se sitúan en el superreducido del 4%. Este 2023, además, se ha estrenado también la figura al 0% en el caso de los alimentos. Durante el pasado año, todas las figuras de beneficios fiscales redujeron la recaudación en 44.700 millones de euros, de los que casi un 57% se produjo en el IVA. Según un informe anual realizado por la Comisión Europea, España pierde por estas políticas fiscales el 60% de los potenciales ingresos del IVA, más que ningún otro país europeo.

El Banco de España ha presentado esta semana su informe anual. Un extenso documento en el que analiza la situación de la economía española y algunas de las decisiones que se han tomado o se deberían tomar. Así, por ejemplo, ha elevado en este documento la previsión de crecimiento de la economía o ha alertado de que la mitad de los hogares que viven de alquiler está en riesgo de pobreza ante la subida de los alquileres y de los precios.

Este documento también presta atención a la necesidad de que España acometa una “consolidación fiscal”. Es decir, que haga un cambio de política de ingresos y de gastos para reducir el desfase estructural de sus cuentas. Esta petición, que repite asiduamente el supervisor, incluía en esta ocasión una serie de propuestas. Entre ellas, destaca la necesidad de que España aumente la recaudación en los impuestos que gravan al consumo.

“Podría resultar adecuado, por motivos de eficiencia y de equidad, otorgar un mayor peso relativo en nuestro sistema tributario a la imposición sobre el consumo —que es relativamente baja en España en comparación con otras economías europeas— frente a la que grava la renta”, plantea el Banco de España en este informe anual. A priori, una medida de este tipo tendría un impacto sobre la progresividad del sistema fiscal. El IVA no tiene en cuenta la renta de los hogares que lo pagan y el IRPF, sí.

Es ahí donde el Banco de España incluye una medida que iría acompañando a ese aumento de los ingresos por la fiscalidad al consumo. El supervisor defiende que para neutralizar los efectos que tendría esta medida sobre la distribución del sistema fiscal, se podrían aplicar “diversos paquetes compensatorios destinados a los más vulnerables”. El Banco de España plantea, por ejemplo, mediante un ajuste en el pago del IRPF o mediante un sistema de transferencias. Es decir, pagar más IVA e impuestos especiales pero, o bien bajar el impuesto sobre la renta o complementar con ayudas a los hogares de menor renta.

De este modo, el Banco de España pone el foco en el “significativo gasto” que implican los beneficios fiscales establecidos en la tributación del consumo y valorar si “cumplen de manera eficaz y eficiente los objetivos que justificaron su introducción”. El Gobierno ha culminado recientemente la revisión de 15 beneficios fiscales, como se comprometió con Bruselas, pero ninguno de ellos hacía referencia al IVA y solo uno, residual, era de un impuesto especial.

La idea que plantea el Banco de España supondría dar un vuelco al sistema fiscal que tiene el IVA en España. Además, iría en el sentido contrario de las medidas que se han tomado, por ejemplo, para combatir los efectos de la inflación en la economía. Tanto el supervisor como la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef) plantearon durante la pasada semana la necesidad de focalizar medidas en los más vulnerables en lugar de aquellas generalizadas como las que afectan al IVA, que no tienen en cuenta la renta y tienen un “elevado coste presupuestario”.

Sin embargo, esta propuesta no es nueva. Hace algo más de un año el comité de expertos para la reforma fiscal presentó al Gobierno un Libro Blanco con propuestas para mejorar el sistema tributario español, como se les había encargado en 2021. Este era uno de los compromisos que había asumido España con Bruselas para recibir los fondos europeos. Entre otras cuestiones, planteaba una idea muy similar a la que ahora recupera el Banco de España.

Los expertos, eso sí, fueron más allá que el supervisor y plantearon que la alternativa más eficiente sería acudir a un IVA unificado. Es decir, que todos los productos y servicios tributen por igual. Así, recomendaron “la supresión gradual de los tipos impositivos reducido y superreducido en el IVA”. Los expertos, tras analizar la justificación y el funcionamiento de los tipos reducidos del IVA, concluyeron que “aunque los objetivos que se persiguen pueden ser perfectamente atendibles, la literatura [académica] no ha encontrado, hasta ahora, argumentos suficientemente sólidos que avalen la utilización de los tipos reducidos para alcanzar tales fines”. Por ejemplo, reconocen que los tipos reducidos para productos y servicios básicos mejoran el efecto redistributivo del IVA, al reducir el coste de los hogares con menos rentas, pero recuerdan que quienes más se benefician de estas reducciones son en realidad quienes más consumen. Es decir, las rentas altas. “El 55% del beneficio fiscal que representan los tipos reducidos se concentra en el 40% de los hogares más ricos”, cifra el informe.

Una compensación de 240 euros de media

El comité planteó distintos escenarios para cambiar la estructura del IVA. El mayor cambio respecto al esquema actual sería que hubiera un IVA único al 21%. Con ello, planteaban que se recaudarían 17.000 millones de euros más. De esa ganancia, el igual que el Banco de España, el comité de expertos planteaba compensar a los hogares que quedarán fuera de los escalones más ricos de la economía. A ellos destinaría 2.600 millones de euros en una compensación que rondaría los 240 euros de media. Un sistema de IVA único en Europa existe solo en un país, Dinamarca.

El propio comité reconocía la complejidad de esta transición y abogaba por hacerlo de manera gradual y teniendo en cuenta la situación económica. Esta propuesta quedaba fuera del encargo que le había hecho el Gobierno que estaba centrado en otras figuras. En cualquier caso, el aquel Libro Blanco quedó aparcado por la llegada de la guerra de Ucrania y los efectos que tuvo especialmente en la inflación. El Gobierno aparcó entonces el grueso de la reforma fiscal a un momento económico más propicio para ello.

Ahora, el Banco de España le pide al Gobierno en su informe anual que retome aquel documento para afrontar una reforma tributaria. “Es necesario llevar a cabo una revisión integral del sistema tributario español para valorar si, en conjunto, las distintas figuras impositivas alcanzan sus objetivos de la manera más eficaz y eficiente posible”, asegura el documento publicado en los últimos días. El punto de partida “útil”, apunta el supervisor, sería el Libro Blanco.

El Banco de España también pone el foco en la fiscalidad medioambiental, donde España mantiene siempre un “diferencial recaudatorio persistentemente negativo” respecto a otras economías europeas. De igual modo con su propuesta sobre los impuestos al consumo, el supervisor también plantea en este caso “medidas compensatorias —algunas de ellas eminentemente transitorias— que mitigaran los efectos de esta política sobre determinados grupos de familias y empresas particularmente expuestas a la transición ecológica”.