“El nuevo Gobierno podría convocar un referéndum en Catalunya sin reformar la Constitución”

Jorge Cagiao y Conde, profesor titular de Derecho español en la Universidad François Rabelais de Tours, acaba de publicar un libro en el que coordina, junto a Gennaro Ferraiuolo, a media docena de juristas que exponen su visión sobre un posible referéndum en Cataluña amparado por la Constitución. Bajo el título de El encaje constitucional del derecho a decidir y un subtítulo que anuncia “un enfoque polémico”, los juristas defienden no solo que no haría falta cambiar la Constitución del 78 para celebrar un referéndum sino que exponen que en el debate público entre académicos se ha dado la sensación de que la carta magna no permite esta posibilidad bajo motivaciones políticas. 

La tesis central del libro es que el derecho a decidir al que invoca el soberanismo catalán cabe en el ordenamiento jurídico español. De entrada parece sorprendente.

Sorprendente… depende de cómo se mire. A mi me ha sorprendido mucho que precisamente la opinión publicada y la mayoría de la doctrina constitucionalista haya sido tan categórica al afirmar que el derecho a decidir no cabe en la Constitución española. En este libro defendemos que hay una posibilidad de encaje del derecho a decidir en la Constitución, pero cuando hablamos de encaje hablamos de una acción que lo encaje. Hace falta que alguien encaje ese derecho a decidir que a día de hoy no existe ni se recoge explícitamente en el ordenamiento legal.

Otra posibilidad es reformar la Constitución.

Sí, la Constitución prevé varias vías de reforma y una de ellas permite reformarlo todo, pero decir que el derecho a decidir se puede encajar reformando la Constitución es una evidencia. No hacía falta escribir un libro para decir esto. Lo importante es que no hace falta, sobre todo teniendo en cuenta que la reforma de la Constitución es tan complicada por la vía del 168 que muchos vemos que en la práctica es imposible.

El libro que coordinas lleva por subtítulo “un enfoque polémico”. ¿Por qué es tan polémico decir que el llamado derecho a decidir de los catalanes puede caber en el actual ordenamiento constitucional?

Lo que tratamos de explicar en el libro es que esta es una cuestión que se ha tratado de una manera muy ideológica. En mi capítulo hablo de los académicos, que han aparecido en los medios explicando las cosas del derecho al profano. El enfoque de este libro es polémico porque el cuadro que se presenta no es especialmente bello, es un cuadro en el que se ve cómo los diferentes actores, políticos, jueces, profesores de derecho, han manipulado, en el sentido de que han trabajado, la materia jurídica para llevarla a su terreno.

Esto no es nuevo. Lo que yo digo lo decía Hans Kelsen hace casi 100 años, cuando decía que hay muchos académicos que no hacen una descripción objetiva del derecho sino política jurídica. Es decir, tratar de influir no en los políticos, porque no lo necesitan, sino en la opinión pública.

¿Por qué cree que se ha hecho una interpretación sobre el derecho a decidir que no se corresponde con el texto jurídico?

Porque se ha tratado es de cerrar el debate político. El debate jurídico tiene unas pautas de rigor metodológicas, y ese trabajo de análisis científico lleva a unas conclusiones que no son opiniones. Yo he tenido la impresión de que se ha opinado demasiado, cuando hay cosas sobre las que no se pueden opinar. Uno no puede opinar sobre si existe la posibilidad de reformar la Constitución. Sabemos que existe. Pues lo mismo pasa con las vías posibles para el derecho a decidir. Existen.

Por tanto, ¿qué haría falta para un referéndum en Catalunya? ¿Voluntad del Gobierno, mayoría en el Parlament, otra interpretación del TC?

Lo más importante es la voluntad política por parte del Gobierno español, el actual o el próximo. Esto es lo primero que tiene que existir. Esta voluntad política puede optar por diferentes cauces, por ejemplo la vía ejecutiva. Si el próximo Gobierno quiere buscar una solución al problema territorial puede convocar un referéndum consultivo sobre el futuro de los catalanes, por la vía del artículo 92. Esta es una vía perfectamente practicable. Lo único que hace falta es que el Gobierno desee utilizar esta herramienta que la Constitución pone a su alcance y que haya una mayoría favorable en el Congreso, lo cuál no parece difícil si ya hay un Gobierno con esta voluntad.

Otra vía es la del artículo 150. Esta vía va destinada al legislativo, pero estamos en lo mismo, porque en España poder Ejecutivo y Legislativo están vinculados y son del mismo color político.

Si un Gobierno decidiera hacer un referéndum, el TC lo podría paralizar. El derecho a decidir se dirimiría mediante una interpretación del Constitucional.

El Constitucional no actúa de oficio. Por lo tanto es necesario que alguno de los órganos habilitados presente un recurso de inconstitucionalidad, por ejemplo contra una ley. Es lo que pasaría por ejemplo si el Gobierno con su mayoría parlamentaria decidiera aprobar una ley orgánica de delegación, por la vía artículo 150.2. La oposición ha presentado recursos de inconstitucionalidad muchas veces en los últimos años, y el Constitucional tendría que resolverlo.

Es importante indicar que para el TC sería un asunto nuevo, porque nunca se ha pronunciado sobre una ley de delegación o de transferencia sobre un objeto determinado como es el del referéndum consultivo sobre el futuro de los habitantes de una comunidad autónoma. Sería el primer caso, debería resolverlo, y para ello debería interpretar el texto constitucional.

Con la actual composición del TC sería difícil que interpretara su constitucional, ¿no?

Todo depende del grado de apoyo que pudiese tener esa decisión en el Congreso. No sabemos lo que va a salir de las próximas elecciones, pero entiendo que si el próximo Gobierno fuera, por ejemplo, del PP acompañado por Ciudadanos, y junto a la primera fuerza de la oposición deciden implementar esta transferencia, podría resultar un papelón para el Constitucional resolver una cuestión política con un amplio apoyo parlamentario. Pero este escenario, claro, es política ficción de la buena, por cómo se han mostrado los partidos hasta ahora.

Una de las cosas que se analizan en el libro es cómo el TC va haciendo una interpretación cada vez más restrictiva respecto al ámbito competencial de las comunidades, la más clara con el Estatut catalán. ¿Por qué ha pasado esto?

No es fácil, hay muchos factores. El clima político tras la sentencia 31/2010, la del Estatut catalán, junto a la crisis financiera desde 2008, ha sido favorable a un proceso de recentralización. El Estado central es solo uno de los actores que provoca la recentralización y tiene por encima a la Unión Europea, que ha presionado para que se reforme el 135 de la Constitución y se imponga el dogma de la austeridad, sobre todo en los servicios públicos, que en España son competencia de las CCAA. La austeridad impuesta por arriba ha provocado un peor autogobierno y una mayor dificultad para financiar el autogobierno. Por abajo también hay más factores que se podrían señalar.

Esta recentralización también ha tenido su reacción, bien movimiento independentistas o bien movimientos llamados “plurinacionales”, como el que impulsa Podemos. ¿Hay esperanza para el federalismo?

Creo que la dinámica es muy mala. No creo que el proyecto federal tenga mucho apoyo en España. Es algo histórico, no es que de la noche a la mañana la gente haya descubierto el federalismo. En España se viene hablando de federalismo desde hace muchísimo tiempo. Se podría decir que cada vez que se ha abierto un proceso de democratización (Sexenio Revolucionario, Primera República, Segunda República, 78) cada vez se ha hablado de utilizar instrumentos federales y la verdad es que nunca ha calado. Para mayor desgracia de los federalistas, una buena parte de federalistas históricos estaban en Catalunya y se han pasado al independentismo.

Hay quien sostiene que el Estado español ya es de facto federal.

Este es otro problema para el federalismo español. En la medida que se ha extendido que en España el sistema autonómico ya es un sistema federal, se cierra la posibilidad de que se introduzcan los cambios necesarios para que el Estado se convierta en realmente federal. Si a esto le sumamos esa huida de buena parte del catalanismo hacia el independentismo, el federalismo español se ha fragilizado aún más de lo que venía estándolo.

El propio “derecho a decidir” es una expresión abierta, que no está claro a qué hace referencia. ¿Hay literatura jurídica que permita homologarlo a un derecho?

Diría que hay un consenso bastante amplio entre los académicos para citar como referencia fundamental la sentencia del Tribunal Supremo de Canadá de 1998. Es verdad que la expresión como tal, “derecho a decidir”, no la utiliza, pero aquello a lo que remite el derecho a decidir, que es un concepto polisémico, se encuentra en aquel dictamen. Es una de las piezas jurídicas más importantes y más refinadas en cuanto a la argumentación jurídica de los últimos tiempos.

¿Quién tiene “derecho a decidir”, como se determina quién es el sujeto de derechos? Muchas veces para negarlo, se apela al derecho a decidir de L’Hospitalet.

En el libro se explica bien esta reducción al absurdo. Yo creo que hay que ser un poco serios. Cómo determinar el sujeto político es una cuestión compleja y controvertida. Hay diferentes posiciones. Hay quien recurre al hecho nacional, y dice que son las naciones las que pueden eventualmente ejercer ese derecho a decidir. Esta sería una corriente que remite al derecho de autodeterminación. Pero el derecho de autodeterminación es un concepto del derecho internacional público y con una definición bastante clara y compartida, en el sentido de decir que estos pueblos que pueden autodeterminarse son las antiguas colonias, pueblos subordinados.

Y aquí Catalunya no entra ni con calzador.

Claro. Por eso el derecho a decidir enfoca esto de otra forma. Somos algunos los académicos, bastantes me atrevería a decir, los que consideramos que este derecho a decidir no conecta con la nación sino con el principio democrático. De alguna manera, esto se puede asociar con las teorías plebiscitarias de la secesión, que dicen que en un Estado democrático cualquier comunidad de individuos territorializada y que comparte una serie de valores puede decidir su futuro político. Es muy importante, porque el problema de considerar que sólo las naciones o los pueblos puedan ejercer el derecho a decidir plantea una dificultad: antes de saber si ese pueblo puede decidir primero tenemos que ponernos de acuerdo sobre si es un pueblo.

¿Al principio democrático le es indiferente si quién decide es una nación?

Sí. El principio democrático tiene la enorme ventaja de que toma una comunidad de individuos, por ejemplo la catalana, y se plantea preguntarle sobre su futuro político. Le da igual si es o no una nación, que llevaría a una discusión inacabable. Lo que pretende no es dirimir esa cuestión sino que los ciudadanos digan qué quieren para sí mismos. Por tanto, unos catalanes van a ir a votar pensando que Catalunya es una nación, otros que no lo es, pero todos se van a expresar y van a decir que debe pasar en el futuro. Eso es a lo que anima el principio democrático.