Las autonomías afrontan una nueva legislatura con un modelo de financiación caducado hace una década

El pasado 29 de marzo hizo su última pregunta al Gobierno en el Congreso el diputado de Compromís, Joan Baldoví. El ahora candidato a la Generalitat valenciana aprovechó este último turno para volver a reclamar a la ministra de Hacienda, María Jesús Montero, la reforma de la financiación autonómica, una de sus principales banderas en sus años en la Cámara Baja. La respuesta fue la que se sigue repitiendo durante casi una década: todavía no.

12 de las 17 comunidades autónomas afrontan en las próximas semanas el inicio de una nueva legislatura sin que se haya despejado todavía la incógnita del modelo de financiación territorial en España. El Gobierno de coalición se propuso para esta legislatura sacar adelante una reforma de este sistema que se viene demorando desde que caducó el anterior, en 2013. La falta de consenso desde entonces ha entorpecido emprender un cambio del que dependen las cuentas de las comunidades.

Se trata de un asunto sumamente complejo, ya que se ha de diseñar un sistema de reparto de los fondos públicos entre los territorios, intentando evitar infrafinanciación y sin generar desequilibrios entre las regiones. La reforma ha de buscar consensos entre el Gobierno central y las comunidades autónomas, lo que implica a varios partidos. Incluso dentro de las propias formaciones se crean diferencias sensibles. A ello se ha sumado que a lo largo de la legislatura han ido surgiendo otros factores que ponían la reforma al final de las prioridades, como la pandemia o la guerra de Ucrania.

“Era una materia que estaba en la primera línea política antes de que esta legislatura tuviera que enfrentar elementos tan graves como la pandemia o la guerra de Ucrania posteriormente”, reconoció Montero a Baldoví en aquella última intervención en el Congreso. “Esto implica que, en la siguiente legislatura, habrá que seguir trabajando para que el modelo se pueda consensuar y no sea un modelo impuesto solo por una parte de los partidos políticos que componemos esta Cámara”, añadió.

Los presidentes electos este 28M y el Gobierno central tienen que sacar del cajón la reforma de un sistema que ya no convence por completo a nadie. En especial, será clave el entendimiento al que deberán llegar el PSOE y el PP, que suman actualmente 14 de los 17 gobiernos autonómicos y están llamados a presidir el futuro gobierno central, sea o no de coalición.

Las comunidades recaudan por los impuestos cedidos (sucesiones, patrimonio, transmisiones patrimoniales o el juego), así como por su participación en impuestos estatales (50% del IRPF o IVA, 58% de los impuestos especiales o 100% del impuesto a la electricidad). El 75% de lo que recaudan va a una ‘caja común’, que se completa con fondos del Estado. Es el llamado Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales y es el eje central del sistema de financiación, al que luego se le suman otros fondos complementarios. Cabe señalar que este sistema deja fuera a Euskadi y Navarra, que tienen su propia Hacienda y sus acuerdos con el Estado.

El dinero que suman —134.336 millones en 2023— se reparte entre las comunidades. El cómo es uno de los verdaderos puntos peliagudos de este debate por un nuevo modelo. En la actualidad se hace en función de población (30%), superficie (1,8%), dispersión territorial (0,6%), insularidad (0,6%), población protegida equivalente (38%), población mayor de 65 años (8,5%) y población entre cero y 16 años (20,5%). Varias comunidades han dado la batalla para cambiar este método de cálculo, reforzando aspectos como la despoblación o el envejecimiento, que aumentarían la necesidad de recursos.

A grandes rasgos y simplificando, hablamos en España de tres grandes frentes en este debate, que no entiende (exclusivamente) de siglas. Por un lado están las comunidades que más sufren la despoblación y el envejecimiento y que defienden un sistema de reparto que tenga en cuenta el coste efectivo de la prestación de servicios públicos. Son Galicia, Asturias, Cantabria, La Rioja y Castilla y León. Durante esta legislatura se han vivido reuniones entre presidentes de distintos partidos para unificar posiciones.

En el lado opuesto se encuentran Madrid, Catalunya y Baleares. Son comunidades ricas y sin problemas tan claros de despoblación y son las que aportan más de lo que reciben por este sistema. Abogan por tener un mayor peso en el cálculo del número de ciudadanos y aumentar la cesión del IRPF. Entre medias se encuentran Comunitat Valenciana, Andalucía y Murcia, que abogan por un sistema de población ajustada que incluya aspectos como el envejecimiento, la población joven o la dispersión. Queda para la hemeroteca la cumbre que tuvieron Ximo Puig (PSOE) y Juan Manuel Moreno (PP) en 2021 para hacer frente común.

No se puede decir que durante la pasada legislatura no se haya hecho nada. El Ministerio de Hacienda llegó a plantear una nueva propuesta de cálculo de población ajustada en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, donde se reúne con las comunidades. Esta propuesta llegó en diciembre de 2021, y apenas dos meses más tarde comenzó la guerra de Ucrania. Este acontecimiento provocó que el Gobierno retrasase dos de las reformas más importantes que ha tenido el Ministerio durante la legislatura: la fiscal y la de financiación autonómica.

Un “desastre institucional”

Diego Martínez López, profesor de economía de la Universidad Pablo de Olavide, destaca lo poco que se está hablando de este asunto durante la campaña. Considera que el retraso en esta reforma no afecta actualmente a las comunidades de manera financiera, porque “han estado sobrefinanciadas durante la pandemia”. Sin embargo, cree que “desde el punto de vista institucional es un desastre”, ya que mantiene los “defectos de equidad” y la “interinidad” en la financiación de una parte sustancial del Estado del Bienestar, como es la sanidad, la educación o los servicios sociales “a la espera de una reforma que nunca llega”.

Martínez López va más allá y asegura que hay materias pendientes que deberían de abordarse en el marco de la negociación de la reforma de la financiación. Apunta por ejemplo a la “armonización fiscal” como una “carencia” del sistema. En este mismo sentido apunta al caso del impuesto a las grandes fortunas que el Gobierno central ha puesto en marcha para esquivar a aquellas comunidades que han bonificado el de Patrimonio. “Es un parche técnico e institucional”, apunta este profesor universitario que apunta a las Cortes Generales como el lugar donde se debe encontrar el punto en común que permita afrontar la reforma. “Pretender alcanzar un acuerdo por consenso de todas las comunidades exigiría un manguerazo de dinero (para que todas quedasen contentas) de una magnitud tal que no es aceptable ni realista en los tiempos de consolidación fiscal que se avecinan”, zanja.

Así, pone la pelota en el tejado del PP y el PSOE, que, salvo en Cantabria y Catalunya de entre las comunidades del régimen común, han liderado los gobiernos durante la pasada legislatura. Ambos partidos han incluido en sus respectivos programas marco para las autonómicas una referencia genérica a la reforma de la financiación territorial. “Defendemos que, en la futura reforma del sistema de financiación autonómica, se parta de una ponderación realista en base al gasto real de los últimos años, y un reparto en base a la población protegida equivalente ponderada por el gasto de los diferentes grupos de edad”, asegura el PP en su programa. Fuentes del partido consultadas por este medio culpan al Gobierno central de que no haya habido reforma esta legislatura, aunque reconocen que no es una cuestión que esté encima de la mesa en esta campaña y apuntan a la de las generales de final de año.

Por su parte, el PSOE asegura en su programa que “tenemos la obligación de lograr un consenso que nos dote de un modelo de financiación autonómica actualizado conforme a las necesidades actuales, distintas a las existentes cuando se acordó el actual”. “Este consenso no será posible sin superar el debate maximalista entre territorios”, advierte el partido en su programa.

Como reflejó Montero en el Congreso, el Gobierno ha asumido públicamente la imposibilidad de llevar a cabo esta reforma durante esta legislatura y lo ha dejado como tarea pendiente para la próxima. También lo ha expresado en la reciente actualización del programa de estabilidad que el Ejecutivo ha enviado a Bruselas. En él, asegura que “se han continuado los trabajos sobre los distintos aspectos que podrían incluirse en la reforma”, pero que sigue siendo necesario buscar “un amplio consenso que permita el mayor respaldo posible”.