Otro enfoque sobre el registro de jornada y el dictamen del Consejo de Estado
Nos llama la atención que el debate sobre el registro de jornada y el dictamen del Consejo de Estado – al que se ha adjetivado de “demoledor” por sus numerosos comentaristas – no se hayan subrayado dos circunstancias a nuestro juicio definitorias del núcleo del problema jurídico y político que se está dilucidando.
La primera, el incumplimiento masivo que se está produciendo en las empresas mediante la realización de horas extraordinarias no remuneradas. No es una cantidad baladí. Según las estimaciones más seguras, en 2025, se realizaron una media de 2,5 millones de horas extraordinarias no pagadas a la semana, afectando a cerca de 441.000 trabajadores que no recibieron remuneración ni descanso por su trabajo. Este fenómeno supone un ahorro ilegal para las empresas de 3.243 millones de euros anuales, con una media de 5,6 horas no pagadas por trabajador semanalmente, además de una sensible afectación de la salud de las personas trabajadoras.
La segunda, la relación directa que existe entre el tiempo de trabajo, los descansos y la salud laboral. Es una relación evidente que ha sido puesto de manifiesto por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que exige implantar sistemas objetivos, fiables y accesibles para registrar la jornada diaria de cada persona trabajadora, garantizando el cumplimiento de los tiempos de descanso y límites horarios, una obligación que busca proteger la seguridad y salud de las personas empleadas y se aplica en todos los sectores, incluyendo en una reciente sentencia a las personas trabajadoras al servicio del hogar familiar. Esta doctrina es la que justamente provocó la reforma del Estatuto de los trabajadores (ET) en el 2019 para acomodar la legislación española a esta exigencia del derecho europeo. Este enfoque permite a nuestro juicio abordar de forma productiva el problema planteado por el dictamen del Consejo de Estado sobre la competencia del gobierno en la regulación de este sistema de control del tiempo de trabajo.
La STJUE C-55/18 exige un “sistema objetivo, fiable y accesible” de registro de la jornada diaria que permita verificar el cumplimiento de los límites de la Directiva 2003/88. No se limita a recomendar un control cualquiera. El dictamen admite la referencia a esa sentencia, pero relega la discusión al plano de la “oportunidad técnica” y se detiene sobre todo en los costes empresariales y en las objeciones de las patronales sin realizar referencia alguna a los resultados que está arrojando hoy un sistema de llevanza del registro de jornada en papel. Eso invierte el orden de fuentes: la prioridad no es la comodidad de la empresa, sino la garantía de un derecho social fundamental de origen europeo. Este deber empresarial no resulta cumplido satisfactoriamente con la implantación de un sistema cualquiera de llevanza del registro de jornada. Por el contrario, la normativa exige que se tenga en cuenta la evolución de la técnica (digital en los tiempos actuales) como principio básico de la prevención de riesgos laborales en la adopción de esta medida preventiva (art. 15.1.e LPRL). La concepción que denota el dictamen sobre la gestión algorítmica y digital, que actualmente integra los esquemas organizativos de la gran mayoría de las empresas, parece hacer honor a la naturaleza secular de la institución y se ancla en las empresas con torno, taquilla y paquete de folios en plena época de la IA y la transformación digital, evitando que el avance tecnológico se ponga al servicio de los derechos de los trabajadores.
En el debate público entre los creadores de opinión más solicitados parecería que la potestad reglamentaria en materia laboral es inexistente en materia de tiempo de trabajo. Y, sin embargo, tanto respecto del tiempo parcial (art. 12 ET), como de las jornadas especiales (art. 34.7 ET) y horas extraordinarias (art. 35.2 ET) está explícitamente reconocida. Pero es que además y con carácter general, el art. 6 de la Ley de Prevención de riesgos laborales (LPRL), prescribe la competencia de las normas reglamentarias del gobierno para establecer los “requisitos mínimos que deben reunir las condiciones de trabajo para la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores”, de donde cabe por consiguiente deducir una competencia plena del reglamento para la regulación de los estándares mínimos de protección de la salud y seguridad de las personas trabajadoras, garantizando el cumplimiento de los límites horarios y los tiempos de trabajo y de descanso. El dictamen apenas explora esta clave y trata el registro como un mero instrumento de control horario y de relaciones colectivas. Pero si el tiempo de trabajo es un factor de riesgo reconocido, la opción reglamentaria de reforzar el registro es una manifestación típica de la potestad del art. 6 LPRL, no un “exceso ultra vires”. La STC 35/1992 y la doctrina reiterada del Tribunal Constitucional entienden que la reserva estatal abarca también el desarrollo reglamentario necesario para garantizar la efectividad de los derechos laborales básicos, entre ellos los relativos al tiempo de trabajo y descansos. El Consejo de Estado no puede invocar esa doctrina y, al mismo tiempo, negar en la práctica al Gobierno la posibilidad de fijar estándares técnicos mínimos del registro horario sin vulnerar la ley.
No cabe leer el art. 37.9 ET como una cláusula excluyente de la intervención reglamentaria, que atribuya un estatus de inmunidad a la negociación colectiva, los acuerdos de empresa o, en su defecto a la decisión unilateral del empresario en la regulación del registro diario de jornada, sino que, por el contrario, debe leerse la mención a la “organización y documentación” del mismo como un momento posterior de desarrollo y aplicación de la norma que lo diseña. Además, atribuir a la negociación colectiva y, en su defecto, a la decisión unilateral del empresario la arquitectura del registro en un contexto de alta precariedad y debilidad representativa en las pymes supone naturalizar la asimetría de poder. Un reglamento que fija estándares mínimos homogéneos reduce el margen de discrecionalidad empresarial y protege a quienes carecen de representación, que son precisamente los más expuestos a jornadas abusivas y horas extra invisibles. Los estudios citados en la propia memoria de impacto muestran que el control horario mejora más la salud y la conciliación de las mujeres. Sin embargo, el dictamen silencia este ángulo.
Por lo demás, la lectura que proponemos es coherente con la dicción del precepto, que sitúa como un elemento determinante para la puesta en práctica del registro la decisión unilateral del empleador, que es la que se aplica si no llega a un acuerdo en la empresa con la RLT. No cabe por tanto interpretar que la voluntad del titular de la empresa encarne en última instancia un poder regulador excluyente de la intervención pública que fija los estándares mínimos de protección en materia de control del tiempo de trabajo. Un enfoque progresista debe remarcar además que la jornada difusa y prolongada agrava la doble jornada femenina y penaliza especialmente a quienes tienen responsabilidades de cuidados y peor posición negociadora. Negar instrumentos de control robustos significa, de facto, reproducir desigualdad de género y de clase.
Se requiere, por tanto, un cambio de enfoque en el análisis de la regulación por el Gobierno del instrumento que garantiza el control horario en los lugares de trabajo. Y este es el que suministra la conexión ineludible con la salud laboral, propiciando el entorno de trabajo saludable que impone como principio universal la OIT a partir de la reforma de su Declaración de Principios y Derechos Fundamentales en el trabajo en el 2022
Este cambio de perspectiva habría también aminorado las prevenciones del Dictamen sobre el respeto a la privacidad e intimidad de las personas trabajadoras en el control de la salud en el trabajo. El dictamen, al reforzar la lectura de la AEPD, se preocupa más por la eventual afectación a la privacidad que por la opacidad estructural que protege el fraude en tiempo y cotizaciones. Se trata de una inversión de prioridades incompatible con el mandato del art. 9.2 CE de remover obstáculos reales a la igualdad y con el art. 28 CE sobre libertad sindical y control de las condiciones de trabajo. La STC 142/1993 de 22 de abril, la crítica a la denominada “intimidad económica” en materia de salarios y otras condiciones de trabajo y la defensa de la capacidad de control de datos esenciales para lograr el cumplimiento de la norma, son elementos de reflexión muy valiosos para analizar que determinadas condiciones de trabajo como el tiempo de trabajo y los descansos no pueden ser considerados incluidos dentro de una esfera de intimidad personal que requiere, por el contrario, su conocimiento para garantizar no solo la aplicación efectiva de la norma imperativa, sino también las facultades de vigilancia y control del cumplimiento de la misma que nuestra legislación encomienda a los órganos de representación de las personas trabajadoras en la empresa como una función esencial de los derechos de representación colectiva y de acción sindical.
Ya habrá tiempo para examinar con más calma la “gran consistencia jurídica” que se expresan en las 106 páginas del Dictamen del Consejo de Estado, su apasionamiento y su retórica, pero nos parece que el Real decreto cuestionado, por el contrario, avanza correctamente en la aplicación de la norma que establece el control horario como forma de garantizar el derecho fundamental a la salud y seguridad en el trabajo, en definitiva del derecho a la vida y la integridad física de las personas trabajadoras en el desempeño concreto de su actividad.