Las eólicas y las solares arrebatan la tierra a agricultores y ayuntamientos amparándose en una polémica legislación

Existe en este país una opinión casi unánime sobre la necesidad de una transición ecológica hacia la generación de energía con fuentes renovables. Sin embargo, muchos cuestionan si, en las actuales circunstancias de liberalización del mercado, está justificado y es imprescindible para ello mantener en la legislación sectorial el derecho de  expropiación forzosa de tierra o la concesión del uso de monte de dominio público para cualquier instalación de renovables, a beneficio de las empresas privada eólicas y solares. La realidad es que aumenta el descontento en nuestras zonas rurales; cuando la experiencia de otros países, como Alemania, demuestra que la expropiación no es necesaria para el desarrollo de un sector de renovables robusto e inclusivo socialmente. 

En España son cada vez más frecuentes las protestas de agricultores, que descubren que las empresas de renovables han incluido sin su consentimiento sus fincas en las solicitudes de autorización para sus proyectos de instalaciones eólicas y fotovoltaicas, y que se ven más tarde inmersos en un procedimiento expropiatorio, u obligados a aceptar contratos desfavorables de arrendamiento o compra de tierras, ante la amenaza de expropiación. Solo en el último año, han salido a información pública en el Boletín Oficial del Estado 250 solicitudes de declaración de utilidad pública, requisito previo a la expropiación, para proyectos de generación de energía eólica y fotovoltaica.  

En Alemania, hasta el momento, la legislación eléctrica no admite directamente la expropiación para otros proyectos que no sean los de construcción de la red de transporte. Para el resto de los proyectos de suministro eléctrico se requiere una determinación adicional de la admisibilidad de la expropiación. De facto, la expropiación de tierras de los agricultores en favor de las compañías privadas de generación fotovoltaica y eólica ha sido hasta ahora prácticamente imposible (aunque hay fuertes presiones del sector empresarial para que esto cambie en eólica), por una razón de peso: las plantas de generación se pueden instalar en muchos sitios diferentes, como explica un experto alemán del Fraunhofer Institute for Solar Energy Systems ISE. No por ello el sector de las renovables deja de ser uno de los más potentes e inclusivos de Europa: las fuentes  renovables satisfacían el 41% de la demanda de electricidad en el año 2021 y casi la mitad de los proyectos pertenecían a la “propia gente”.  

La generación de energía eólica y fotovoltaica son actividades muy extensivas superficialmente, que van a ocupar una parte importante del territorio. Red Eléctrica Española informa que, a 31 de enero del año 2022, ha concedido nuevos permisos de conexión para plantas fotovoltaicas y eólicas que triplican las previsiones de crecimiento del Gobierno para 2030. A título orientativo, esto supone que el despliegue de todas las plantas fotovoltaicas y eólicas, antiguas y nuevas, pueden ocupar aproximadamente un 4,3% (21. 983 Km2) de la superficie total de España. Colocándonos en el contexto rural, las renovables pueden ocupar el equivalente al 10% de las tierras de cultivo y pastos de España. En algunas provincias la ocupación de suelo agrícola puede ser mucho mayor. Por ejemplo, según la Delegación del Gobierno de Granada, se prevé que se van a arrancar  un millón de olivos para ocupar el terreno con placas fotovoltaicas. 

La mayor parte de estas tierras han sido o son propiedad privada de agricultores, pastos comunales y monte de dominio público. Pues bien, en virtud del artículo 54 de la Ley  24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, podrían ser expropiadas para instalar plantas de renovables. Este artículo “declara de utilidad pública las instalaciones eléctricas de generación, transporte... a efectos de expropiación forzosa de los bienes y  derechos necesarios para su establecimiento y de la imposición y ejercicio de la servidumbre de paso”. En definitiva, se declara de forma genérica la utilidad pública de todas las instalaciones de generación eólica y fotovoltaica, y el reconocimiento de esta utilidad tiene como efecto la facultad de expropiar o, al menos, lleva implícita la necesidad de ocupación con carácter urgente de todas las fincas que se vayan a utilizar para la generación de energía renovable, como señala el artículo 56 de la misma ley.  

Aunque la legislación eléctrica y de expropiación forzosa ofrece algunas garantías a los afectados (tramites de información pública, alegaciones… ), lo cierto es que la mayoría de los propietarios rurales se encuentra en una situación de casi total indefensión frente a las empresas de renovables. Estas pueden incluir las fincas que consideren oportunas en su solicitud de las pertinentes autorizaciones administrativas de un proyecto de parque eólico o de planta fotovoltaica. Y, en ese mismo acto pueden solicitar la declaración de utilidad pública del proyecto. Una resolución positiva de la utilidad pública implica el derecho de ocupar inmediatamente las fincas privadas, que las empresas pueden adquirir  mediante mutuo acuerdo con sus titulares o mediante un procedimiento de expropiación. En su caso, también implica el derecho a que se les otorgue autorización para ocupar terrenos públicos. En el supuesto de expropiación, el justiprecio se determina según el valor agrícola de los terrenos, sin considerar las plusvalías que pueda crear la generación de energía. Finalmente, los propietarios pierden el derecho de reversión, o de recuperar  sus tierras expropiadas, una vez que han pasado 10 años, aunque las empresas beneficiarias de la expropiación dediquen el suelo a otros usos. 

Es destacable que, desde el período preconstitucional, en concreto desde el año 1954, el beneficio de la expropiación de bienes haya sido un privilegio de la industria eléctrica. Entonces, se justificaba porque se declaraba al sector eléctrico una “industria de interés nacional”. La Constitución Española de 1978 señala que solo se puede privar de la propiedad privada de bienes por causa “justificada” de interés social o utilidad pública. Ahora, la ley del sector eléctrico de 2013 califica el suministro eléctrico como un  “servicio de interés económico general”.  

Según La Comisión Europea, “los Servicios de Interés Económico General son actividades económicas que producen resultados en el bien público general, que no serían suministrados (o se proporcionarían bajo diferentes condiciones…) por el mercado sin intervención pública. La obligación de servicio público se impone al proveedor, a título de encomienda y sobre la base de un criterio de interés general, que asegure que se preste el servicio en condiciones que le permitan cumplir su misión”.  

De acuerdo con esta definición, no parece que la expropiación de tierra y la concesión del uso de monte de dominio público para las instalaciones de renovables sea una intervención pública ni justificada ni necesaria para mantener el suministro eléctrico. Primero, porque se expropia o concede el uso en beneficio de empresas privadas en una actividad liberalizada, no sometida a planificación vinculante, y cuya única obligación de servicio público es mantener la instalación de generación en funcionamiento, si no se les da permiso para cerrarla. Segundo, porque las instalaciones de generación eólica y fotovoltaica son viables y eficientes a pequeña escala y tienen pocas sinergias entre sí; con lo cual su efecto individual sobre el suministro puede ser insignificante. No es como la red de transporte eléctrico, que es un monopolio natural. Por lo tanto, lo más eficiente es que haya una única red de uso compartido. De ahí que su desarrollo este sometido a planificación gubernamental vinculante y goce del privilegio del derecho de servidumbre de paso. Y, finalmente, porque la ocupación de los bienes no es necesaria: un parque eólico y una planta fotovoltaica se pueden instalar en muchos lugares distintos (no son una mina) y, por lo tanto, no es indispensable la ocupación de una finca en particular.  

Recientemente, el gobierno alemán ha justificado el extraordinario interés público de las instalaciones de renovables porque contribuyen a la protección del clima. Esta  justificación, que oiremos cada vez más a menudo, no debería relacionarse con los derechos de propiedad de la tierra que son otra cuestión; máxime cuando la producción de renovables en tierra tiene un impacto ambiental que no tiene las placas solares en los tejados vacíos de nuestros edificios, aunque produzcan a mayores costes. 

En definitiva, el derecho de expropiación para las instalaciones de generación de energía renovable está provocando situaciones injustas. Ante ello, las iniciativas del Ministerio y otras administraciones para aumentar la aceptación social y la participación local en los proyectos de energías renovables se pueden calificar de remedios paliativos, cuando se mantiene una legislación que permite a las empresas de renovables acaparar los recursos naturales de agricultores y vecinos.  

En efecto, una de las medidas más efectivas para aumentar la inclusión social del proceso de desarrollo de las renovables es excluir a las instalaciones de generación de energía eólica y fotovoltaica en la declaración de utilidad pública de la ley del sector eléctrico. Así, manteniendo la tierra en sus manos, propietarios rurales y administraciones locales pueden decidir libremente si les interesa participar en el negocio de las renovables, si transfieren la tierra o, simplemente, si siguen como están. Todo dependerá de las ofertas que les hagan.