El atajo de legislar vía enmiendas y sin debate: una práctica repetida por los partidos que anula el Constitucional

Tras casi medio año de un bloqueo inédito en la renovación del Tribunal Constitucional por el boicot de la derecha judicial, el Gobierno decidió mover ficha promoviendo una reforma legal que reduce las mayorías para elegir a parte de sus miembros y suprime el requisito de verificación de los nuevos magistrados. Son modificaciones sustanciales de dos leyes orgánicas: las que regulan el propio tribunal de garantías y el Poder Judicial —cuya mayorías conservadoras son artífices de este bloqueo—, pero que se han despachado a toda prisa en un trámite no pensado para ello. 

Ni el Gobierno ni los grupos parlamentarios que lo sustentan presentaron iniciativas específicas para modificar estas normas. Utilizaron una vía exprés a través de sendas enmiendas a otra ley que no tiene nada que ver y que ya se estaba tramitando en el Congreso: la reforma del Código Penal. Es lo que los juristas definen como leyes ómnibus, escoba o paraguas. Esto es, una especie de cajón de sastre legislativo que acelera la aprobación de normas aunque sea a costa de limitar el debate parlamentario. Es una vía ampliamente cuestionada por el Tribunal Constitucional pero a la que han recurrido de manera reiterada los diferentes gobiernos durante el periodo democrático. 

En este caso, en el Ejecutivo argumentan que no hay otra opción. Afirman que la reforma se retrasaría durante meses en caso de optar por la tramitación ordinaria, con lo que la derecha podría incluso alargar el bloqueo del Constitucional hasta después de las elecciones. Hasta ahora, este bloqueo está propiciando que el tribunal de garantías tenga una mayoría conservadora que no se corresponde con la que salió de las urnas. Y este es el órgano que, próximamente, tendrá que decidir sobre asuntos tan sensibles como el aborto, la eutanasia o la reforma educativa. 

El Partido Popular, por su parte, defiende que reformar leyes orgánicas vía enmiendas supone “hurtar el debate” y los “informes preceptivos”. Y ha presentado un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional donde argumentan que esta tramitación ha restringido de forma indebida el derecho fundamental de participación política de sus diputados. Pero el propio Partido Popular ha utilizado esta vía en multitud de ocasiones cuando ha estado en el Gobierno, dando lugar, incluso, a recursos ante el Constitucional que han contribuido a generar una jurisprudencia contraria a estas maniobras legales. 

En 2003, el PP pretendió frenar el Plan Ibarretxe enmendando el Código Penal por vía rápida a través de la Ley de Arbitraje. El Grupo Popular en el Senado incluyó sendas enmiendas a esa ley para penalizar con hasta cinco años de cárcel la convocatoria ilegal de referéndums y el uso de dinero público para financiar a partidos ilegalizados por su relación con el terrorismo. La iniciativa estaba claramente dirigida contra el Plan Ibarretxe, ya que posibilitaba el encarcelamiento del entonces lehendakari, Juan José Ibarretxe, si sometía a votación su proyecto soberanista. 

El asunto fue entonces llevado al Constitucional por el PSOE, que alegó que la admisión y anexión de esas enmiendas a un proyecto de ley con el que no tenían “conexión alguna” vulneró los derechos de sus senadores. El tribunal de garantías les dio la razón, aunque lo hizo ocho años después, en julio de 2011. En esa resolución, el Constitucional dejó claro que una enmienda puede reformar “sustancialmente” una norma durante “el transcurso del procedimiento legislativo”, pero también que debe ir aparejada a una ley que tenga algún tipo de conexión. Esto es, que debe haber “homogeneidad” entre las enmiendas presentadas y la iniciativa legislativa a enmendar. 

“La enmienda no puede servir de mecanismo para dar vida a una realidad nueva, que debe nacer de una, también, nueva iniciativa”, dijeron los jueces, que estimaron que los senadores socialistas “vieron restringidas sus posibilidades de deliberación sobre un nuevo texto” con ese tipo de tramitación a través de enmiendas inconexas. 

Una vía que Rajoy utilizó una veintena de veces

Pese a lo clara que es la jurisprudencia del Constitucional, partidos de uno y otro signo han recurrido a este procedimiento exprés para promover reformas legislativas. Las dos legislaturas de Aznar dejan otros ejemplos además del citado contra el plan Ibarretxe. En 2003 utilizó la ley del mecanismo de segunda oportunidad para introducir modificaciones sobre la firma electrónica e incluso en los presupuestos. 

Su sucesor en la Moncloa, José Luis Rodríguez Zapatero (PSOE), también se sirvió de este atajo legal para incluir enmiendas que modificaban otras normas en varias de sus leyes de presupuestos, algo que han hecho todos los gobiernos de la democracia. Por ejemplo, usó las cuentas de 2007 para crear el empleo de teniente general en la Guardia Civil, las de 2008 para poner en marcha un nuevo ente público, la Comisión Nacional del Sector Postal o las de 2011 para suspender durante cinco años las restituciones a partidos por los bienes incautados por el franquismo. 

Precisamente la suspensión de la compensación económica a los partidos que fueron expoliados durante la dictadura fue ampliada en 2015 por el Gobierno de Mariano Rajoy. Y, de nuevo, se hizo mediante una norma que no tenía nada que ver. En esta ocasión, a través de una enmienda a la ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Durante los casi siete años que estuvo en el Gobierno, Rajoy utilizó este atajo legal al menos una veintena de veces. En 2012 utilizó la ley que regula el Instituto Nacional de Toxicología para equiparar el recorte de las pagas extra de jueces y fiscales al del resto de funcionarios. O en 2013, empleó la ley de rehabilitación urbana para hacer modificaciones en materia de seguridad aérea, patrimonio y también para incluir cambios en la ley de presupuestos. También fue la fórmula utilizada en 2014 para aprobar de forma apresurada el aforamiento de los reyes eméritos tras la abdicación de Juan Carlos I. 

En otras ocasiones, los dos principales partidos han estado de acuerdo en utilizar esta artimaña parlamentaria para hacer reformas de calado. Ocurrió, por ejemplo, en octubre 2010, cuando gobernaba el PSOE de Zapatero. Socialistas y populares pactaron entonces incluir una enmienda para reformar la ley del Tribunal Constitucional a través de una iniciativa que se estaba tramitando para modificar la ley electoral. En este caso, ambas formaciones acordaron que cuando hubiese retraso en la renovación por tercios del tribunal de garantías, a los nuevos que fuesen designados se les restará del mandato el tiempo de retraso en la renovación.

Tampoco es la primera vez que el Gobierno de Pedro Sánchez utiliza esta argucia legal. Lo hizo poco después de llegar a la Moncloa, en septiembre de 2018, cuando recurrió a una maniobra similar para poder aprobar sus primeros presupuestos. Los socialistas introdujeron una enmienda en la tramitación de la ley del Poder Judicial para cambiar la Ley de Estabilidad y evitar así el bloqueo de la entonces mayoría absoluta del PP en el Senado a la nueva senda de déficit.

Esa senda era la base para aprobar sus propios Presupuestos Generales del Estado para 2019, en lugar de seguir constreñido por los objetivos de ingresos y gastos más ajustados que había pactado Rajoy. Entonces, el PP puso el grito en el cielo y Pablo Casado llamó “autoritario” a Sánchez y lo acusó de poner en marcha un “fraude de ley”. Obviando, claro está, que su partido había recurrido a ese mismo atajo en multitud de ocasiones.