No, España no es un Estado federal
La tesis que hace del Estado español un sistema federal entre muchos otros es, en mi opinión, un lugar común demasiado extendido en la literatura especializada. Es más, se trata de una tesis realmente desconcertante pues lo apuesta todo por un enfoque empírico-comparatista (comparar el sistema español con los sistemas federales conocidos) que, aplicado con rigor, prueba lo contrario de lo que afirma.
En lo que sigue trato de mostrar que dicha tesis carece de base empírico-positiva, razón por la cual las dudas que pesan sobre su carácter ideológico, es decir no científico, pueden parecer fundadas.
Los expertos en federalismo han podido identificar un grupo de características que tiene o debe tener todo sistema federal bien pensado. Entre ellas, las más comúnmente citadas son:
- Una Constitución rígida, norma suprema común, con previsiones explícitas y, en la medida de lo posible, claras en cuanto al reparto de competencias (idealmente exclusivas) entre el nivel federal y el nivel federado.
- Existencia de constituciones en los territorios federados, expresión y garantía de su autonomía política, por cuanto se aprueban y reforman sin intervención del nivel federal.
- Doble nivel de poder público, o separación vertical de poderes. Los Estados federados tienen un poder ejecutivo, legislativo, e idealmente judicial, propios.
- Autonomía financiera del nivel federado (o haciendas separadas), soporte y garantía de sus políticas públicas.
- Existencia de un Senado federal que represente los intereses de los territorios federados, al lado de la Cámara baja de representación de la ciudadanía federal, y garantice también su participación en el gobierno compartido de la federación.
- Existencia de un órgano jurisdiccional (Tribunal Supremo o Tribunal Constitucional) árbitro imparcial de los conflictos entre nivel federal y nivel federado. Para garantizar la imparcialidad de este órgano es importante la participación de las unidades federadas en el proceso de selección y nombramiento de los magistrados que lo forman.
- Participación de los Estados federados a la reforma constitucional, garantía de que la Constitución federal no se reformará sin contar con su voluntad.
¿Cuántos de estos criterios reúne el Estado español? Si se responde a la pregunta con cierta benevolencia, se podría decir que el primero y el tercero. Se podría añadir con todo, y sería así una respuesta más completa, que la Constitución española no establece (punto 1) un reparto de competencias favorable a las CCAA (como hace la cláusula residual en EEUU por ejemplo: todas las competencias no atribuidas explícitamente al nivel federal son competencia del nivel federado), ni reglas repartidoras claras que protejan las competencias de las CCAA frente a las posibles y de hecho frecuentes invasiones de la autoridad central, como tampoco prevé (punto 3) una separación vertical completa de los poderes, pues no hay en las CCAA un poder judicial propio, como sí lo hay para el Estado central. En ambos casos se observa la existencia de previsiones asimétricas, claramente favorables al nivel central, lo cual en absoluto se justifica desde un enfoque objetivo del problema. Es decir, no necesariamente tiene por qué favorecer el reparto de competencias o la distribución vertical de poderes al Estado central o federal, como con meridiana claridad lo muestra el modelo canónico de los EEUU. Pero dejando de lado este debate, por interesante que sea (en mi opinión lo es), lo que aquí me importa es subrayar que de los 7 criterios citados, España cumpliría, de manera imperfecta o muy discutible, solo 2. Veamos:
- Las Comunidades Autónomas no tienen Constituciones. Los Estatutos Autonómicos necesitan el concurso del Estado central para su aprobación y reforma, lo que implica un control político inimaginable en un sistema federal bien ordenado.
- No hay un Senado que represente a las Comunidades Autónomas (el Senado español es un Congreso bis) y que garantice la participación y el peso de éstas en el proceso legislativo, en el de selección y nombramiento de los más altos magistrados del Estado (Consejo General del Poder Judicial, Tribunal Constitucional), o aún en el proceso de reforma constitucional.
- No hay tampoco autonomía financiera, exceptuando quizás los casos excepcionales del País Vasco y Navarra.
- No hay tampoco, como ya se ha dicho, participación de las Comunidades Autónomas en la reforma constitucional, siendo así que el sistema español podría recentralizarse contra la voluntad de estas (o de algunas) si los dos partidos mayoritarios actualmente se pusieran de acuerdo a tal efecto.
- Tampoco participan realmente las Comunidades Autónomas en el procedimiento de selección y nombramiento de los magistrados del Tribunal Constitucional, pudiendo ser así percibido este órgano del Estado como juez y parte en los conflictos que pueden enfrentar a las CCAA con el Estado central. La actuación reciente del TC entrando a conocer de actos y declaraciones que no tenían ni valor ni efectos jurídicos (la declaración de soberanía del Parlament, la consulta alternativa del 9N) ha mostrado sin duda la versión menos sutil y refinada de la intervención de la justicia constitucional en defensa de los intereses políticos del Estado cuando no se garantiza lo suficientemente bien su imparcialidad.
Habrá quizás quien objete que muy pocos son los Estados federales que reúnen todos esos criterios, o al menos una gran parte. Y puede que lleve razón. Mas eso no mejorará desde luego la posición del Estado español cuando se mide a los criterios seleccionados por los expertos. Como mucho, cabría preguntar por la pertinencia de dichos criterios para dar cuenta de lo que es realmente un sistema federal. No creo que ese camino lleve muy lejos, pero quien discuta la pertinencia de los criterios propuestos por los expertos ha de argumentar su posición. Y posiblemente no sea muy fácil. A falta de tal demostración, lo único que podemos afirmar con seguridad hoy, en el estado actual de nuestro conocimiento sobre las federaciones presentes y pasadas, es que España está muy lejos del modelo federal. Incluso el parecido no deja de ser lejano. Lógico por otro lado, pues no es lo que se quería construir en 1978.
En conclusión, lo único que podemos afirmar como estudiosos del tema, y celosos de la objetividad que caracteriza el discurso científico, es que el cotejo de España con los criterios federales que los expertos han identificado no permite decir que el Estado español es federal. A partir de ahí, se puede afirmar también, y con el mismo grado de certeza, que el margen que tiene España para avanzar hacia el modelo federal es mucho más que grande. Si esto es así, para convertir a España en una federación haría falta algo más que una reforma parcial de la Constitución. Haría falta una reforma casi total del modelo de Estado. Cuestión diferente es que los actores políticos acepten tomar ese camino, o que ese camino les resulte apetecible. El discurso científico en eso calla, pero podemos pensar que ofrece ya un buen punto de partida para un debate público bien informado y sin trampas.
