El 6 de octubre de 2020, el Consejo de Gobierno andaluz, presidido por Juan Manuel Moreno, aprobó un acuerdo para sustituir el control previo de determinados gastos, órganos y servicios de la Junta por el control financiero permanente, es decir, por auditorías a posteriori, un sistema más ágil que permite acelerar la adjudicación de contratos, subvenciones, ayudas, etc.
En el anexo I de ese acuerdo, firmado por el entonces consejero de Hacienda y hoy vicesecretario general del PP, Juan Bravo, aparece el listado de gastos a los que la Junta les retiró el control previo de los interventores para “agilizar” su tramitación. En ese listado hay ocho categorías, incluidos “los gastos correspondientes a expedientes de contratación tramitados por el procedimiento de emergencia del Servicio Andaluz de Salud (SAS)”, que hoy son objeto de investigación judicial por un supuesto delito de prevaricación, en una causa en la que están imputados los tres últimos gerentes del SAS.
Aquel acuerdo del Consejo de Gobierno, como la mayoría, venía precedido de una “memoria” firmada por la entonces interventora general de la Junta de Andalucía, Amelia Martínez, que fue quien propuso el listado de los nuevos gastos y servicios concretos que podían pasar de la fiscalización previa a ser auditados a posteriori.
El juez José Antonio Gómez intenta ahora esclarecer una de las claves del caso: Martínez no incluyó los contratos de emergencia del SAS en su propuesta de fiscalización permanente (a posteriori), pero, una semana después, estos sí aparecen en el acuerdo del Consejo de Gobierno, firmado por Bravo y ratificado por el presidente Moreno.
En el escrito que la Intervención General de la Junta elevó a la Consejería de Hacienda aparecen siete gastos nuevos —subvenciones, indemnizaciones y gastos de personal—; en el anexo I del acuerdo de Gobierno posterior aparecen ocho, uno más.
Estos son los dos únicos documentos que la Junta incluye en el expediente que acompaña aquel acuerdo, remitidos luego al juez que investiga los contratos a dedo del SAS con clínicas privadas entre 2021 y 2024, por un montante de 242,3 millones de euros adjudicados sin publicidad ni concurrencia competitiva. No existe en el expediente un informe preceptivo que acompañe aquel acuerdo y la propuesta previa de la Intervención General no se corresponde con lo que luego aprobó el Consejo de Gobierno.
La semana pasada, la ex interventora general de la Junta —hoy viceconsejera de Hacienda— admitió ante el juez y el fiscal anticorrupción que no podía demostrar, con un documento oficial, que ella avaló la modificación que se hizo de su propuesta inicial para relajar los controles internos sobre determinados gastos. Martínez admitió que ella no incluyó en su propuesta los contratos del SAS pero, según fuentes presentes durante su interrogatorio, aseguró que no se hizo a sus espaldas, que “se le consultó desde la Consejería de Salud y ella dio su conformidad”.
Fuentes del Gobierno andaluz inciden en esta versión: “Salud se lo propuso como consecuencia de la normalización de la situación de emergencia sanitaria que se le estaba dando a los contratos de emergencias [normalización entre otras cosas decretada por el Gobierno de España], a fin de instaurar un mayor control de los mismos en todas sus fases contables, cosa que no ofrecía la fiscalización previa”.
La viceconsejera de Hacienda defendió ante el tribunal que “la fiscalización previa es más débil que el control financiero permanente para los contratos de emergencia”, y que la Ley General Presupuestaria, en el artículo 151.g establece que “no están sujetos a fiscalización previa” los contratos de emergencia. Entonces, ¿por qué la Consejería de Salud metió esos contratos del SAS en el listado de gastos que sustituían la fiscalización previa por una auditoría a posterior? ¿Por qué pidió permiso a la interventora general de la Junta y esta, según su versión, consintió verbalmente?
Varios expertos en Derecho administrativo consultados por este periódico sugieren algún matiz: para no estar sujetos a la fiscalización previa, los contratos de emergencia deben tramitarse “bajo el régimen excepcional y estricto” del artículo 120.1 de la Ley de Contratos Públicos, que establece ciertos requisitos y, según los informes de los interventores del SAS que motivaron la apertura de la causa judicial, no todos se cumplían en el momento de adjudicar los contratos a dedo a clínicas privadas.
La citada ley habla de “acontecimientos catastróficos, situaciones que supongan en grave peligro o necesidades que afecten a la defensa nacional” -pero en 2021, 2022 y 2023 el SAS seguía sirviéndose de los contratos de emergencia cuando la pandemia ya estaba “muy atenuada”, según los propios interventores. La ley también establece que, para tramitarse de emergencia, el inicio de la ejecución de los servicios contratados “no podrá ser superior a un mes” desde la adjudicación, algo que en muchos casos no se cumplió.
El juez y el fiscal piden el expediente completo
Hay un punto ciego en la tramitación de este expediente que ahora adquiere especial relevancia, porque tanto el juez como la Fiscalía Anticorrupción han exigido al Gobierno de Moreno todos los documentos que soporten y acompañen la decisión de relajar los controles internos.
El PSOE, que está personado como acusación popular, sostiene que la retirada del control previo de los contratos a dedo del SAS facilitó las “irregularidades” que posteriormente detectaron y denunciaron los interventores de la Consejería de Salud en una docena de informes “desfavorables”, remitidos a sus máximos responsables con “recomendaciones” para que suspendieran esa fórmula de adjudicación directa. Los socialistas denuncian que existía un “sistema paralelo” de contratación a dedo con la sanidad privada, “planificado desde las altas instancias del Gobierno andaluz”.
El martes, en sede judicial, acudieron a declarar en calidad de testigos cinco altos cargos de la Junta de Andalucía, entre ellas la ex interventora general que firmó aquella propuesta de sustituir el control previo para determinados gastos. Martínez, que ahora ocupa el segundo puesto en el escalafón de la Consejería de Hacienda, no presentó ningún documento de su puño y letra que avalara la decisión de incluir los contratos del SAS en la lista de gastos que se desprendían del control previo de los interventores.
Según personas presentes en el interrogatorio, la hoy viceconsejera de Hacienda explicó que aquella decisión se adoptó seis días después de que ella firmara la “memoria del proyecto de acuerdo de Gobierno”, durante una reunión del consejillo, el foro que reúne a todos los viceconsejeros para preparar el orden del día con las medidas que aprobará el Consejo de Gobierno al día siguiente.
El consejillo está presidido por el número dos de Presidencia, que en octubre de 2020 era Antonio Sanz, hoy ascendido a consejero de la Presidencia y, desde hace algo más de un mes, titular de la cartera de Sanidad para embridar la crisis de los cribados de cáncer de mama, que forzó la dimisión de su antecesora.
Ante el juez, y a preguntas de los abogados del PSOE, Martínez relató que fue una petición de la viceconsejera de Salud, Catalina García [luego titular de la cartera y hoy consejera de Medio Ambiente] a su homólogo de Hacienda, Roberto Ochoa, para que, aprovechando la propuesta de la Intervención General para ampliar la relación de gastos y servicios exentos de control previo, se añadieran dos más relativos a su departamento, que en ese momento vivía la vorágine de la pandemia de Covid-19. Martínez aseguró que Salud le había consultado y ella había consentido, pero de manera verbal, sin un documento que lo avalase.
Con todo, fuentes del Gobierno andaluz insisten en que el acuerdo del consejillo “contaba con el visto bueno de la Intervención, y en dicha sesión estuvieron presentes el letrado jefe de gabinete jurídico y el secretario general técnico, que hizo su habitual informe”. Este periódico ha solicitado sin éxito ese informe.
Cambios en los anexos del acuerdo
Los anexos del acuerdo del Consejo de Gobierno del 6 de octubre de 2020 incluyen dos elementos nuevos que no estaban en la memoria que la interventora había firmado una semana antes: los contratos de emergencia del SAS y los centros de gasto periféricos del SAS.
Ambos son ahora objeto de sendas investigaciones judiciales, el primero en un tribunal de Sevilla, por las prórrogas durante dos años de un sistema de contratación a dedo amparado en el marco legal habilitado en la pandemia cuando ya estaba derogado; y el segundo en un tribunal de Cádiz, que investiga el “abuso” de contratos menores en las delegaciones del SAS, que los interventores consideran un “fraccionamiento masivo e indebido” para “quebrantar” la Ley de Control del Sector Público.
En su escrito, Martínez no menciona la necesidad de agilizar la contratación en el SAS ante la crisis sanitaria provocada por la pandemia, el argumento que esgrimirá posteriormente la Consejería de Salud para defenderse de los informes “desfavorables” que elevaron, a posteriori, los interventores de la Junta.
“Actualizar” el listado de gastos sin control previo
La propuesta de Amelia Martínez para sustituir el control previo de determinados servicios de la Junta por el control permanente (a posteriori) viene a “actualizar la relación de gastos” sometidos a fiscalización previa, que desde el año 1993 se había modificado varias veces, “añadiendo otros supuestos”, habida cuenta de que aparecían “de forma dispersa en distintas normas”.
El escrito, de cuatro páginas, menciona los acuerdos de noviembre de 2003, noviembre de 2010 y el 26 de marzo de 2020, este último, apenas dos semanas después del primer estado de alarma por la pandemia.
Desde diciembre de 2013, en virtud de la Ley de Transparencia adoptada por la Junta de Andalucía, los acuerdos del Consejo de Gobierno y los documentos de los expedientes administrativos que los fundamentan se publican en un plazo no superior a tres días desde su aprobación.
Por tanto, los dos primeros acuerdos de la Junta (PSOE) para sustituir el control previo de ciertos gastos por las auditorías a posteriori no se publicaron con sus expedientes; y el tercero (ya con el PP y con la Ley de Transparencia aprobada) tampoco. No hay antecedentes disponibles en el historial del Consejo de Gobierno para saber si el órgano que hoy preside Moreno puede alterar el sistema de fiscalización interna sobre determinados gastos sin un informe preceptivo o una propuesta directa de la Intervención General de la Junta.
Tres interventores y un exinterventor de la Administración andaluza, consultados por elDiario.es, coinciden en que “no es común” que el Ejecutivo modifique los sistemas de control interno “de espaldas” al supervisor o “sin contar con su criterio”. El escrito de la exinterventora que acompaña el polémico acuerdo de Consejo de Gobierno del 6 de octubre de 2020 menciona, específicamente, cada nuevo gasto que propone incluir en la lista de servicios sin fiscalización previa, que limita a “gastos de personal, gastos de carácter indemnizatorio [ayudas para vivienda y alojamiento que reciben los altos cargos de la Junta] y líneas de subvenciones”.
Para gastos de personal en el SAS y en la Consejería de Educación, Martínez proponía un “régimen mixto de fiscalización previa y control financiero” posterior. Respecto a las indemnizaciones que reciben los altos cargos de la Junta “para vivienda y alojamiento”, la exinterventora no ve riesgo en retirar el control previo: “de la experiencia adquirida, se deduce que no existe un elevado riesgo de incumplimiento de la normativa aplicable, por lo que no resulta eficiente la utilización de los medios personales de las distintas Intervenciones, escasos con carácter general, en la fiscalización previa de estos gastos. Por ello se propone su sustitución por control financiero permanente”.
Y en cuanto a las subvenciones, Martínez propuso retirar el control previo a las ayudas “para estímulo a la creación y consolidación del trabajo autónomo”; al “alquiler de vivienda habitual para personas de especial vulnerabilidad”; para “minimizar el impacto económico y social del Covid-19”; a las “víctimas de violencia de género”, “personas objeto de desahucio y sin hogar” y para “entidades privadas para la realización de actuaciones de interés general con fines de interés social”.
Este es el listado de siete gastos concretos para los que la Intervención General de la Junta propuso relajar los sistemas de fiscalización interna, en un escrito que, como reflexión “de carácter general”, también plantea que la experiencia de años anteriores le ha demostrado que los controles previos no son el sistema “más adecuado” para gestiones administrativas de alcance “masivo”, porque terminan “ralentizando” dicha gestión.
La obligación de dejar “en suspenso” un contrato público, una subvención o una beca hasta que se revise la documentación con “carácter previo”, argumenta Amelia Martínez, “no resulta el más adecuado en aquellos casos donde, por los sistemas masivos de gestión, por el grado de madurez o autodisciplina de los procesos de gestión o, simplemente, por el momento de su actuación o por el limitado alcance de sus conclusiones, el sistema de control se torna en una actuación paralela de poco valor añadido que a veces tiene como único efecto ralentizar la gestión”.
Y concluye: “En estos casos resulta más idóneo acudir al control financiero permanente cuyo alcance puede modularse sobre actos ya adoptados en función de los riesgos que se detecten en cada momento.
Controles más laxos para gestiones “masivas”
Por ejemplo, la Junta usó este argumento para justificar el anterior acuerdo del Consejo de Gobierno para eliminar el control previo en determinados gastos de la Consejería de Educación para pagar a los profesores de la concertada, la gratuidad de libros de texto o el funcionamiento de escuelas públicas, que suele ser un gasto similar de un año a otro.
“Dado que la asignación de fondos públicos que debe acometer la Consejería de Educación y Deporte con destino tanto a los centros docentes públicos como a los concertados supone la tramitación de un elevado número de expedientes, dificultando su control a través de la modalidad de control previo, se considera más adecuada la adopción de una fórmula de control que permita una mayor agilidad y garantía de control en la tramitación de los mismos, siendo esta la del control financiero permanente”, rezaba el acuerdo, publicado en BOJA el 26 de marzo de 2020.
El acuerdo del Consejo de Gobierno, aprobado una semana después, reproduce literalmente esta argumentación que la ex interventora general de la Junta incluyó en su memoria “con carácter general” para todos los gastos que pasaban de control previo a control financiero permanente. Pero también amplía el listado de gastos específicos exentos de someterse a una fiscalización previa, añadiendo nuevos supuestos a los que había referenciado Martínez.
El Ejecutivo de Moreno aprobó el acuerdo que retira el control previo sobre los contratos de emergencia del SAS siete meses después de la declaración oficial de la pandemia de Covid-19. Andalucía contabilizaba en ese momento 74.766 contagios acumulados y 1.956 muertos. Hasta entonces, los contratos a dedo del SAS con clínicas privadas requerían de la supervisión previa de la Intervención de la Junta, que debía autorizarlos antes de que se librase el dinero.
El acuerdo de Gobierno cambió aquel sistema de control por uno más ágil: “una auditoría de cumplimiento de carácter anual”, es decir, los interventores pasarían a revisar a posteriori que los contratos de emergencia se habían hecho con arreglo a la legislación vigente, y lo plasmarían en un informe definitivo, dos años después de la contratación.
Pero esos informes posteriores de la Intervención Central del SAS y de sus ocho auditores provinciales son los que destapan las irregularidades en la contratación de emergencia en 2021, 2022 y 2023. Censuran el “abuso” de la adjudicación a dedo “cuando la pandemia ya estaba muy atemperada” y denuncian que carecían de anclaje legal, puesto que la legislación excepcional que habilitó el Gobierno central en lo peor de la pandemia para agilizar la respuesta de las administraciones a la crisis sanitaria había sido derogada en mayo de 2021.