Contra l’immobilisme i la resistència al finançament just

Les polítiques econòmiques dolentes són molt fàcils de reconèixer perquè provoquen un indiscutible empitjorament del benestar social. El nombre de perdedors que en resulta és aclaparadorament major que el d’aquells que n’ixen beneficiats. Per contra, les polítiques econòmiques que podrien contribuir a la millora del benestar social ni abunden ni, quan les tenim identificades, són fàcils d’implementar. Fins i tot deixant de banda la massa vegades demostrada incompetència, i també la possible malevolència dels agents encarregats de promoure el progrés de la societat, ocorre que els canvis conduents a millores paretianes -aquelles en què algú millora sense que ninguna de les parts empitjore- sovint xoquen amb la resistència del sistema que es nega a avançar en la direcció correcta i al ritme adequat.

Els canvis d’estat dins el sistema econòmic generalment s’acompanyen tant de guanyadors com de perdedors, però en molts casos el guany net de benestar global podria facilitar la compensació dels uns pels altres. Tanmateix, les dinàmiques d’oposició s’acaben imposant i les societats es queden estancades en una posició on uns pocs gaudeixen d’enormes beneficis mentre la gran majoria es veu impel·lida a acceptar amb resignació un resultat injust.

Evidentment la resignació no forma part de les opcions a considerar des de la lògica de l’acció col·lectiva. Aquesta proposa actuacions concretes amb la intenció, precisament, de corregir la injustícia. Però front als arguments assenyats de les institucions i organitzacions ciutadanes, es troben aquells que defensen l’immobilisme volent fer veure que el sistema socioeconòmic és com un sistema lineal, amb un equilibri únic i estable que caracteritza la solució òptima. Una solució que, segons ells, es correspon amb l’ordre de coses vigent. La rèplica a aquest argument la trobem en la teoria dels sistemes no lineals complexos, doncs científics i matemàtics ens han proporcionat les eines que demostren que, també en economia, existeixen els equilibris múltiples, cadascun d’ells envoltat del seu propi domini d’estabilitat o inestabilitat. I també cadascun d’ells associat a un nivell de benestar social diferent que podem ordenar jeràrquicament.

La teoria dels sistemes no lineals ensenya que la seua gestió no és una tasca senzilla, que no es pot protocol·litzar i que, per tant, requereix de molta perícia. Pensem, per exemple, en el sistema de finançament autonòmic espanyol. Donades les condicions inicials, les regles de funcionament i la correlació de forces que predomina en aquest sistema, resulta prou evident que ens trobem atrapats en un equilibri fortament estable, però que no representa el màxim benestar social. Tenim un sistema composat de tres grups de comunitats autònomes: unes que estan enormement beneficiades per la implantació del sistema de concert o conveni associat al règim foral, i per com s’ha administrat el càlcul del cupo o aportació; unes altres beneficiades relativament per la peculiar distribució de recursos entre la hisenda central i les hisendes autonòmiques del règim comú; i finalment les perjudicades de manera absoluta per l’infrafinançament que pateixen tenint en compte els fons per habitant que reben en mitjana les altres comunitats. En aquest grup es troba, ocupant una posició escandalosament cuera, el País Valencià.

La prova de que no ens trobem en un òptim de benestar és el disseny tan poc racional del sistema de finançament autonòmic, el qual ja es va instituir creant una situació de partida ineficient que, a continuació, els diferents retocs amb les lleis quinquennals i les reformes de 2002 i 2009 no han sabut corregir. Però potser tampoc hi ha hagut voluntat de fer-ho, perquè les modulacions i la restricció del statu quo introduïdes han fet que els criteris de distribució dels fons estiguen condicionats pels resultats als quals es vol arribar, i aquests només són compatibles amb variacions marginals de poca efectivitat. Per arrodonir-ho tenim el fet que pràcticament totes les parts implicades manifesten algun tipus de malestar amb el sistema de finançament autonòmic vigent.

En aquestes circumstàncies, la pregunta que ens hem de plantejar és si podem escapar d’aquest equilibri injust i ineficient en què ens trobem. En la nostra opinió és difícil però encara és possible. És difícil per la configuració actual del sistema i per l’estructura de les millors estratègies de cadascun dels agents que hi interactuen. I és difícil també perquè només aconseguint el consens de totes les parts es podrà deixar enrere la situació de bloqueig en que estem atrapats. De fet, nosaltres considerem que la situació que hem descrit com un equilibri estable no es pot superar amb mesures incrementals. És a dir, amb actuacions que suposen xicotets canvis acumulatius que a penes modifiquen transitòriament l’estat del sistema, més prompte que tard es retornarà a l’estat d’equilibri de partida. En canvi, pensem que amb un canvi disruptiu consensuat, que vaja més enllà de modificacions marginals i actue sobre la pròpia naturalesa del sistema, sí que es pot provocar el canvi definitiu que ens posicionaria en el domini d’estabilitat d’un nou equilibri superior des del punt de vista del benestar social.

Així doncs, encara hi ha marge per a l’optimisme contingut. La societat valenciana ha de desempallegar-se del sentiment d’impotència que arrossega en relació al finançament autonòmic. S’han de fer propostes sòlides per a substituir les dinàmiques actuals, i així acabar amb les inèrcies i resistències que ens han hipotecat durant tants anys.

El nou model de finançament autonòmic s’hauria d’estructurar al voltant dels principis següents:

1. En primer lloc, qualsevol solució ha de passar per un canvi en el statu quo actual. Més clarament, això pot significar que algunes comunitats autònomes perden posicions relatives en els recursos per càpita que ara tenen, i que d’altres en guanyen. És elemental, però cal recordar que és l’única forma de donar resposta a les comunitats autònomes que, ara mateix, malgrat estar per baix de la mitjana en la seua renda o PIB per càpita, són aportadores netes en comptes de receptores.

2. Com que aquest no és un exercici purament teòric-acadèmic, cal plantejar la forma més adient per a la negociació. En aquest sentit, ninguna solució puntual és probable que puga reeixir. Tots els participants han de poder “tornar a casa” dient que han guanyat. Per això, l’únic canvi políticament viable, i eficaç en la solució, passa per negociar una modificació de les “regles del joc”, això és, una reestructuració profunda del sistema, que té més possibilitat de ser acceptada per varies raons:

-Per la incertesa que genera posar en marxa noves regles

-Perquè això mateix fa més fàcil fer entendre el pacte a casa

-Perquè les noves regles apel·len a principis bàsics en què, en el fons, hi ha bastant d’acord

3. Aquest nou pacte sobre el finançament de les Comunitats Autònomes hauria d’establir una nova institució, atès que les actuals són el veritable taló d’Aquil·les del sistema vigent.  Cal dotar d’independència -respecte del poder executiu-, transparència i credibilitat a una nova institució, necessària per a vigilar que tots els territoris puguen exercir la seua autonomia política en la gestió de les competències de despesa, al temps que garantim la suficiència financera i la solidaritat interterritorial.

4. Aquesta nova institució -poseu-li el nom que vulgueu, com ara Comissió Permanent per al Finançament Autonòmic- hauria d’establir les capacitats de finançament estàndard dels distints territoris, així com les necessitats de despesa per a la provisió de tots els serveis públics estandarditzats per als que les CCAA tenen competències.

En aquest punt convé aclarir que aquests càlculs no són polítics, sinó tècnics, tot i que  puguen semblar difícils. Parlem de tindre en compte les diferències en el cost de prestació dels serveis i del càlcul de les bases imposables estàndard dels impostos que es crega convenient cedir en cada territori. Només amb això ja resoldríem gran part dels entrebancs actuals per a l’acord.

La comissió hauria de dependre de l’òrgan legislatiu, i sembla que el Senat seria la institució lògica per encabir-la, fixant-se clarament d’entrada el caràcter inapel·lable dels seus càlculs i decisions corresponents, atesa la transparència i acceptació pactada de les regles del seu funcionament.

En tot cas, la decisió prèvia que té caràcter polític és l’acord sobre el nivell de prestació de recursos que es vol garantir a tots. I ací l’estratègia déu ser la de prestació de nivells com a mínim iguals als aconseguits abans de les darreres crisis, greus però conjunturals, que hem passat. Qui vullga defendre una altra cosa que ho faça, però ens atrevim a preveure una posició política feble per als que trien aquesta opció.

La primera tasca d’aquesta Comissió Permanent, que podríem dir que correspon a la fase zero, és la d’avaluar la situació d’infrafinançament patit per diverses CCAA a fi i efecte de quantificar la part del seu deute públic que es pot atribuir a aquest infrafinançament. Aquesta part del deute hauria de ser assumit pel conjunt de l’Estat. Caldria modificar ací el llenguatge utilitzat: no es tracta de condonar res, sinó d’assumir solidàriament per part de l’Estat el que és conseqüència d’un sistema deficient i, com a conseqüència, injust. No es pot començar un sistema nou com el que proposem amb els llasts del passat que són deguts a defectes del propi sistema, però tampoc hauria d’haver massa problemes en acceptar aquest punt quan pràcticament tots reconeixen el mal funcionament del sistema anterior.

5. El següent pas, òbviament, és definir les competències pròpies de cada CCAA tant en ingressos com en despeses. Començaré, per les despeses atès que és on menys problemes hi hauria d’haver. L’actual assignació de competències en la prestació dels serveis públics ofereix poca discussió i cal dir que, en el seu moment, es va fer bé, tot i que a diferents velocitats. De fet , podríem dir que gairebé és una assignació que respon a les recomanacions acadèmiques del Federalisme Fiscal, deixant la funció de provisió en bona part en les CCAA i reservant-se la funció de redistribució i estabilització del sistema en mans del govern central.

6. Pel que fa als ingressos tributaris, posem primer el fons abans que la forma. El concert econòmic basc només és un cas particular on la cessió dels impostos és del 100% en la recaptació i la gestió. Altres formes són possibles sempre que es respecte el fons: manteniment de la suficiència financera definida a partir de les correctes quantificacions de les necessitats de despesa. Tot això implica crear un fons de compensació, establint quan i quant s’ha d’aportar o rebre del fons. Aquestes qüestions que poden resultar, per a alguns, el moll de l’os, són en realitat purament paramètriques i, per tant, menors si s’han deixat prèviament clars els pilars del model.

De fet, tècnicament seria possible assignar com a ingressos propis de les CCAA totes les exaccions derivades dels impostos que puguen ser atribuïdes al territori en qüestió, i fer aportar al fons de solidaritat un percentatge dels excessos de recaptació sobre les necessitats de despesa. De forma que la tasca ací és més aviat en negatiu: determinar quins impostos o quines limitacions a les competències legislatives de les CCAA sobre els impostos s’han de fixar en l’acord de finançament.

En coherència amb la funció de justícia redistributiva que recau en el nivell central, no pot haver “barra lliure” en els impostos que graven la propietat o la transmissió per herència o donació d’aquesta. L’impacte sobre la justícia distributiva d’aquest impost és massa important, i la unitat econòmica i política de l’Estat no hauria de permetre diferències significatives en el tractament d’aquests fets imposables entre CCAA.

Però, a més, estem en una economia de mercat, de fet integrada en un mercat molt més ampli. No tindria sentit, en un mercat únic, distorsionar la localització d’activitats econòmiques, siguen de consum o d’inversió, per motius fiscals. Si ha costat avançar tant en l’harmonització fiscal europea, no podem desfer el camí en l’àmbit de l’Estat Espanyol. En particular, cal mantenir les limitacions legislatives als beneficis fiscals en l’impost sobre la renda relacionats amb les activitats empresarials, i la no cessió de cap competència legislativa sobre l’impost de societats pel mateix motiu. Ara bé, res impediria cedir també les recaptacions d’aquests impostos a partir d’aquesta premissa.

El mateix podem dir, i en aquest cas per raons tècniques, sobre l’IVA i els altres impostos indirectes sobre el consum. La idea, en coherència amb la proposta, és no distorsionar el consum amb imposicions de diferent magnitud segons el territori, però la cessió de la recaptació en proporció al consum és plenament coherent. El que passa amb aquests impostos, en ser indirectes, és que no es déu cedir la recaptació territorialitzada en les Administracions d’Hisenda, la qual cosa obliga, de nou, a una gran transparència en el càlcul dels índex de consum general o de productes sotmesos als impostos especials, per a que les CCAA puguen confiar en el sistema.

Fora d’això, les CCAA haurien de poder fixar impostos de nova creació, assumint la responsabilitat política que suposa, una vegada assegurada la suficiència financera per a la provisió del bloc de prestacions de serveis en condicions estàndard. De fet, amb aquesta lògica, no hi hauria d’haver limitacions per als recàrrecs sobre figures ja existents, o la creació de figures tributàries distintes sobre fets imposables ja gravats pels impostos creats i cedits per l’Estat. És més, seria una forma justa de donar contingut a l’exercici del poder fiscal autonòmic, una vegada assegurat el que és essencial.

7. La proposta no pot oblidar-se dels aspectes dinàmics. Una cosa són les regles abans de començar el joc i una altra les situacions que van donant-se en quan el joc comença. Això implica que la Comissió Permanent abans esmentada, separada com estaria del Govern de torn, hauria de revisar periòdicament les desviacions que es produïren en l’aplicació del model, la qual cosa implica l’accés a molta informació. Per això és vital el disseny institucional de la Comissió i la correcta atribució de poders.

Efectivament, una cosa és assegurar el nivell pactat de serveis i una altra les desviacions que s’hi puguen produir després, per raons atribuïbles a les administracions autonòmiques responsables de la gestió dels serveis. Estem parlant d’ineficiència per damunt de la mitjana o d’altres raons més greus. O bé decisió unilateral de l’augment de la quantitat o qualitat dels serveis prestats sense haver-hi previst la necessària corresponsabilitat manifestada en l’augment dels tributs propis. Al mateix temps, les CCAA sabran que, al contrari, els augments en l’eficiència generaran estalvis en benefici de la pròpia comunitat autònoma i possibilitats de recompensa política en les urnes.

De fet, aquest sí que és un punt fonamental i difícil. No és fàcil en la pràctica diferenciar un augment en despesa per càpita produït per raons “naturals” -bé del mercat o, en definitiva, no atribuïbles als gestors-, de les que ho són per ineficiència o per decisió d’augmentar la prestació que deriven de l’exercici del poder autonòmic. Ací la praxis i l’acumulació d’informació que arribe fins al detall dels inputs utilitzats i de les activitats realitzades amb ells en cada servei, aniran “afinant” el paper de la Comissió en un procés de “learning by doing”. En aquest punt, l’experiència comparada en sistemes federals arreu del món dels països més desenvolupats ens fa ser optimistes, sempre que comencem bé la casa des de baix.

En conclusió, el mètode de les xicotetes reformes graduals del model de finançament autonòmic està fracassat per culpa de la resistència al canvi que mostren la majoria de les parts implicades, i per totes les restriccions que s’han auto-imposat els potencials reformadors. Portem molts anys i molts intents, i no eixim del bucle. Per això volem acabar recordant P. Aghion, G. Cette i E. Cohen (Changer de modèle, ed. Odile Jacob, 2014) quan afirmen de manera molt pertinent que el problema de la impotència de les polítiques que han renunciat a l’acció reformadora resideix en les representacions teòriques que els individus, les organitzacions socials i els partits polítics tenen sobre l’estat de la nostra societat i sobre l’efecte de les diferents polítiques econòmiques o canvis institucionals. Cal doncs reformar sacsejant els prejudicis i fer pedagogia de la reforma.

*Asensi Descalç Tormo i José Ramón Ruiz Tamarit, professors de la Universitat de València i membres de l’EconLab de la Fundació Nexe