¿Quién debe decidir España? Nacionalidad, residencia y voto tras la “ley de nietos”

La llamada “ley de nietos” nació como una medida de reparación histórica de la mano de la Ley de Memoria Democrática de 2022. Pero su aplicación masiva plantea, quizá de forma inesperada, una pregunta que va bastante más allá de la memoria democrática: ¿qué relación debe existir entre nacionalidad, residencia y derecho de voto?

La disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática permitió adquirir la nacionalidad española de origen a determinadas categorías de descendientes de españoles. La dimensión del proceso ha sido considerable, y se calcula que ha dado pie a más de 2.4 millones de solicitudes, muchas pendientes de resolución. 

La legitimidad de esa reparación y la cuestión de quién debe participar en las elecciones son, sin embargo, problemas diferentes. Podemos considerar justificado que una persona recupere la nacionalidad de sus padres o abuelos y, al mismo tiempo, preguntarnos qué vínculo debería exigirse para participar en las decisiones políticas de un país en el que quizá nunca haya vivido.

Aquí conviene distinguir la nacionalidad de la pertenencia democrática. La nacionalidad cumple muchas funciones: expresa una identidad, garantiza el derecho a regresar, proporciona protección diplomática y reconoce jurídicamente determinados vínculos históricos y familiares. Pero de ello no se deriva necesariamente que cualquier nacional, con independencia de su relación efectiva con el país, tenga que participar en idénticas condiciones en la formación de su voluntad política.

La cuestión pertenece, ante todo, a la teoría democrática. Una de las intuiciones centrales de la democracia es que quienes están sometidos de manera estable a un poder político deben tener voz en su constitución. Las leyes sobre impuestos, educación, sanidad, vivienda, pensiones, trabajo o seguridad condicionan de manera continuada la vida de quienes residen bajo la jurisdicción del Estado. La residencia posee por ello una relevancia democrática propia: identifica, aunque imperfectamente, a quienes comparten las consecuencias ordinarias de las decisiones colectivas.

Esto no significa que quien vive en el extranjero carezca necesariamente de intereses en España. Puede tener aquí familia, propiedades o inversiones, contribuir económicamente, seguir diariamente la política española o proyectar su regreso. Las tecnologías de comunicación han vuelto además poco convincente la idea de que quien vive lejos está necesariamente peor informado. Pero el fenómeno que pone de relieve la ley de nietos es distinto del caso tradicional del emigrante. Podemos encontrarnos con ciudadanos españoles que hayan nacido y vivido siempre en otro país y cuya vinculación con España proceda exclusivamente de su ascendencia. Jurídicamente son españoles como cualquier otro. Democráticamente, sin embargo, cabe formular otra pregunta: ¿debe la nacionalidad formal ser por sí sola condición suficiente para participar en las decisiones colectivas de una sociedad en la que nunca se ha residido?

No todas las democracias responden afirmativamente. Alemania exige a los ciudadanos que viven permanentemente en el extranjero, como regla general, haber residido al menos tres meses consecutivos en Alemania después de los 14 años y que esa residencia haya tenido lugar dentro de los 25 años anteriores, aunque admite una vía alternativa para quienes demuestren una vinculación personal y directa con la realidad política alemana. Nueva Zelanda exige, para votar desde el extranjero, haber vivido en el país durante más de doce meses continuados en algún momento de la vida y, tratándose de ciudadanos neozelandeses, haber estado en Nueva Zelanda al menos una vez durante los tres años anteriores. 

Estos ejemplos muestran que introducir alguna conexión entre residencia y sufragio exterior no es en sí mismo incompatible con la democracia. Expresa simplemente una determinada respuesta a una cuestión previa: quién forma parte del pueblo que adopta unas decisiones políticas cuyas consecuencias recaerán principalmente sobre quienes viven bajo esas instituciones.

Pero este razonamiento tiene un reverso que no podemos ignorar. Si atribuimos importancia democrática a estar sometido de forma continuada a las leyes de un país, la misma lógica obliga a mirar hacia quienes viven en España sin tener nacionalidad española. Nuestro sistema puede permitir participar en unas elecciones generales a una persona que ha adquirido la nacionalidad por descendencia y nunca ha vivido en España, mientras excluye a quien lleva ocho o nueve años trabajando aquí, pagando impuestos, utilizando sus servicios públicos, criando aquí a sus hijos y sometiendo su proyecto vital a las decisiones de las instituciones españolas.

La comparación no pretende afirmar que el primero carezca de vínculos legítimos con España ni conduce necesariamente a reconocer automáticamente el sufragio nacional a todos los extranjeros residentes. Sí obliga a preguntarse por la coherencia de nuestros criterios de inclusión política. Si la residencia y la sujeción estable al poder público proporcionan una razón para limitar o modular el voto exterior, también proporcionan una razón para favorecer la incorporación política de quienes residen de manera estable en España. Esto podría hacerse ampliando determinados derechos electorales a los residentes no nacionales después de cierto tiempo o, alternativamente, facilitando su acceso a la nacionalidad.

El contraste es especialmente llamativo porque el ordenamiento español exige, como regla general, diez años de residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la solicitud para que un extranjero pueda acceder a la nacionalidad, además de buena conducta cívica y un grado suficiente de integración. Al mismo tiempo, puede reconocer la nacionalidad —y con ella el derecho de voto en elecciones generales— a descendientes de españoles que nunca han residido en España. No se trata de negar la legitimidad de ninguno de estos vínculos, sino de preguntarse por qué el ordenamiento atribuye tanto peso político a la ascendencia y, comparativamente, tan poco a una residencia prolongada y efectiva.

Desde la teoría democrática, por tanto, la cuestión no debería formularse como una oposición entre “españoles auténticos” y españoles con vínculos más débiles. Tampoco tendría sentido convertir la ley de nietos en objeto de sospecha. La pregunta interesante es más general: ¿qué debe contar para formar parte del demos? Si entendemos que basta la nacionalidad, aunque nunca haya habido residencia, tendremos que explicar por qué atribuimos tan poco valor político a muchos años de residencia sin nacionalidad. Si consideramos relevante vivir bajo las mismas instituciones y compartir sus consecuencias, tendremos que discutir simultáneamente tanto los límites del voto exterior como las vías de inclusión de los extranjeros residentes.

Hasta aquí llega la teoría democrática. A partir de aquí comienza una cuestión distinta: la del Estado de Derecho. Incluso si considerásemos democráticamente aconsejable exigir algún vínculo residencial para determinadas formas de sufragio exterior, esa conclusión no podría traducirse sin más en una restricción aplicada administrativamente. Las condiciones de ejercicio del derecho de voto deben establecerse mediante normas generales y respetando las garantías constitucionales.

Esto conduce a una segunda distinción esencial: no es lo mismo preguntarse qué regulación sería democráticamente más adecuada que determinar quién tiene competencia para adoptarla. La primera pregunta admite discusión política y teórica. La segunda está regulada por la Constitución. La eventual modificación de las condiciones del sufragio exterior corresponde primariamente al legislador, y no a ninguna norma de rango inferior que suplante o altere la voluntad del mismo. Y serían posteriormente los tribunales —en último término, el Tribunal Constitucional— quienes tendrían que determinar si una regulación que introdujera criterios como residencia previa, tiempo de ausencia o conexión efectiva resulta compatible con los derechos políticos constitucionalmente protegidos. Lo que los tribunales no deberían hacer es sustituir esa deliberación legislativa por su propia concepción de quién merece formar parte del electorado. Lo que están obligados a hacer es a controlar la legalidad de la actuación de los poderes públicos y el principio de reserva de ley.

La “ley de nietos” ha hecho visible una transformación mucho más amplia. Nacionalidad, residencia e integración política han dejado de coincidir fácilmente en sociedades marcadas por la emigración, la inmigración y la doble ciudadanía. El verdadero debate no consiste en cuestionar la españolidad de quienes han recuperado legítimamente la nacionalidad de sus antepasados. Consiste en preguntarnos qué relación queremos establecer entre pertenecer jurídicamente a España, vivir bajo sus instituciones y participar en el poder que las gobierna.