Generar (inventar) nuevo suelo para viviendas en alquiler

El nuevo suelo a urbanizar siempre ha estado fuera, ganándole al campo, al suelo rural burocráticamente roturado en los Planes urbanísticos como No Urbanizable. Ahí se ha ido produciendo la extensión de las ciudades, en la que promover las sucesivas oleadas de nuevas viviendas en venta. En las metrópolis, con su crecimiento “a saltos”, se iba saltando a los municipios cercanos, tendiendo a ocupar sucesivas coronas, cada vez más alejadas del centro. Hoy, los ciudadanos metropolitanos de Madrid residen en áreas y municipios fuera incluso de la Comunidad de Madrid, en Guadalajara y más allá, desde hace tiempo, o en Toledo, más recientemente.

Irse a vivir lejos compensaba, por el menor precio de la vivienda. Se reducía este y se aumentaba el coste (en dinero y tiempo) del transporte cotidiano. El coche, al fin y al cabo, facilitaba el alejamiento, que tenía otras ventajas. Todo ello era, y ha sido, característico de la vivienda en propiedad. La propiedad compensaba el alejamiento. Recientemente, también ha empezado a producirse en alquiler, apoyado en el transporte público, cercanías y Ave. El teletrabajo refuerza la posibilidad de alejarse del centro.

El alquiler, sin embargo, busca preferentemente las áreas centrales, reduciendo la necesidad de largos desplazamientos y eludiendo la dependencia del coche, de cuya propiedad, hasta ahora ineludible, al menos como deseo, se puede prescindir. 

Habría que buscar entonces suelo donde más se desea y en donde, por precio, no cabe, en la mayoría de los casos, manifestarse en demanda explícita. Es decir, en las áreas centrales o en sus más cercanos aledaños, donde todo, o casi todo, está construido.

Cualquier alteración de las condiciones urbanísticas en el continuo edificado remite a decisiones municipales, con el control y beneplácito de las CCAA. Las propuestas tienen pues que ser de “abajo a arriba”, proceder de los ayuntamientos, por sí mismos y/o a través de los mecanismos de colaboración público-privada que estos organicen, en su caso conjuntamente con su correspondiente autonomía.

Sin embargo, y en contraste con esa exigencia de “abajo a arriba”, los recursos de inversión/apoyo/subvención vienen de arriba abajo. En este momento, desde Europa, con los fondos de recuperación, y “lanzados” desde el gobierno central, en los Presupuestos Generales del Estado (PGE) y/o mediante programas específicos. En términos conceptuales y procedimentales cabe resumir que los proyectos tienen que llegar arriba y los recursos posarse abajo. 

Bien, alertada la necesidad de lo que habrían de ser nuevos procedimientos, a lo que habrá que volver, veamos en qué tipo de proyectos podría materializarse la inversión, concretando lo que pueden ser las líneas generales, de mejora de la eficiencia energética, con las 3R: regeneración, remodelación y rehabilitación. Apuntamos tres tipos de proyectos:

Levantes en edificios

Un número significativo de edificios que, construidos antes de la norma que ahora rige en la zona donde están, presentan un potencial de edificación adicional, sin hacer ninguna modificación del planeamiento urbanístico. Estos edificios sí que están en áreas centrales. No sabemos cuántos son en cada ciudad. Se deberían acometer los correspondientes inventarios. En París, se llegó a hacer y resultó que había una capacidad no usada para unas 14.000 viviendas. En Madrid y en otras ciudades españolas podría ser proporcionalmente semejante.

Se podría hacer (con o incluso, sin inventario previo) una agresiva y fuertemente publicitada convocatoria nacional a las Comunidades de Propietarios (CP) de esos edificios. Estas lo podrían plantear por sí mismas, reclamando apoyo técnico, o mediante su acuerdo previo con técnicos e incluso con promotores especializados, cuyo número aumentaría con la mera convocatoria del programa. Se podría incentivar mediante la reducción de impuestos y subvenciones, que ahora se abren. Su aplicación estaría amparada en la doble capacidad de los levantes: de un lado, el aumento de nuevas viviendas donde son más demandadas y, de otro lado, de integrar la mejora de la eficiencia energética del edificio. Respondería en definitiva a la prioridad, más general, de la rehabilitación, con mejor utilización de infraestructuras existentes.

Esos levantes se están ya produciendo individualmente. Comprobada la capacidad de la estructura del edificio (o eventualmente la necesidad de su refuerzo) las CP autorizan el levante y obtienen: la rehabilitación integral del edificio con mejora energética, ascensor si no tienen, mejora de los espacios comunes y, en algunos casos, una derrama positiva. Las viviendas en las plantas añadidas se venden. Sus ingresos, en áreas de altos precios, permiten pagar todos los gastos de la operación conjunta. 

Ello podría cambiar si los levantes se planteasen en un Programa municipal conjunto, en una línea lanzada desde una CCAA o incluso a nivel nacional. Se podría alentar el alquiler e incluso el alquiler con precio tasado, por debajo de mercado, concertado de antemano junto a la licencia. Sin duda, para ello habría que establecer contrapartidas a los inversores-promotores-gestores (IPG), que ahora se reclaman, que se lanzarían a convencer a las CP y a invertir/construir y gestionar los levantes.

Levantes en barrios completos

Se trataría del levante de nuevas plantas en conjuntos de edificios en antiguas promociones unitarias que hoy componen barrios. Están en las primeras periferias de las ciudades y responden a primeras promociones, con edificación de baja calidad usualmente de las 4 plantas que, como máximo, todavía se aceptaba construir en su momento sin ascensor. Requerirán la modificación de un planeamiento que tiene fijada la edificabilidad en lo que existe y que suele presentar mucha rigidez, incluso ante actuaciones menores de rehabilitación/compleción.

Se trata de conjuntos barriales cuyos edificios presentan una calidad y cuentan con un estado de mantenimiento que contrasta, por insuficiencia. con los espacios libres y la urbanización consolidada. En algunos casos los árboles han crecido y ofrecen un entorno medioambientalmente mucho mejor que la propia edificación. Levantar dos (o eventualmente 3) nuevas plantas en todos los edificios, permitiría aprovechar al máximo las infraestructuras existentes y mejorar el conjunto. Espacios comunes y/o equipamientos que puedan faltar podrían alojarse en las plantas bajas de los edificios o, en su caso, en los vacíos dejados por la demolición de alguno de ellos. Los residentes afectados serían realojados en las viviendas de las nuevas plantas altas. Cabría plantear edificios de aparcamiento (cuya dotación suele ser insuficiente) pensando en el futuro, en que puedan ser reutilizados, si la necesidad desaparece. También, introducir componentes de movilidad colectiva/ compartida, que faciliten la accesibilidad en transporte público, en sustitución de una urbanización ya hecha. Cabría incorporar en su caso autobuses lanzadera a estaciones en lugar de obras de infraestructura.

Estas actuaciones podrían acometerse mediante inversión pública directa. Encajarían en la prioridad que ahora se otorga a la regeneración urbana, más allá de la rehabilitación. También se podría llamar a la colaboración público-privada, incentivando el alquiler con precios por debajo de mercado, aumentando la capacidad de mejora. 

Una vez identificados en cada municipio los conjuntos que pudieran ser objeto del aumento de plantas en los edificios, y tras la negociación con los residentes, se habría de poner en marcha una Modificación del Plan General conjunta de todos ellos en un ámbito discontinuo, asignándole una condición de emergencia para reducir plazos. En cada uno de ellos, se procedería a realizar un plan-programa de actuación específico, que podría a ser objeto de concursos entre IPG/profesionales.

Áreas de Inmediata Acción (AIA)

Lo de “inmediata” resulta cierta e intencionadamente voluntarista. Se trata de una denominación que pretende reflejar emergencia y prioridad. Se trataría de un Programa de lo que podríamos llamar AIA, Áreas de Inmediata Acción. Aunque pudieran ser de promoción pública, en ellas se buscaría sobre todo la colaboración público-privada. Serían ámbitos relativamente reducidos, por ejemplo, entre 5 y 20 horas, precisamente localizados en vacíos alveolares o en el borde del continúo edificado de la ciudad. Estarían dirigidos a rellenar, remodelar, completar y/o sustituir, obviamente con realojo in situ, lo existente. Partiendo de una porción de Suelo Urbano, (consolidado o no) podrían englobar suelos no Urbanos, clasificados de Urbanizable o rústico. En los casos de suelos pertenecientes a un Sector ya delimitado, e incluso con Junta de Compensación ya constituida, lo que fuera a hacerse en la AIA habría de repartirse, mediante acuerdo explícito de estos, entre todos los miembros de la Junta, entren o no sus propiedades  en la correspondiente AIA. Cabría también el uso de suelos dotacionales o de otros usos fallidos, con aumento en su caso de edificabilidad y/o alturas y aprovechando en principio las dotaciones e infraestructuras existentes, con posibilidad, pero sin exigencia, de aumentarlas. Junto a la incorporación de nuevos vacíos, cabría incorporar diversas situaciones, para aplicar alguna o las 3R nunca logradas, de regeneración, rehabilitación, remodelación, incluida la demolición de edificación obsoleta que pudiera ser sustituida. También la construcción sobre lo construido, superponiendo nuevas plantas con rehabilitación energética de edificaciones existentes, como en los programas anteriores. 

Las AIAs se habrían de destinar sobre todo a la construcción de vivienda en alquiler para siempre. Podrían establecerse en cada caso porcentajes diversos de tres componentes: vivienda social (cedida en su caso a un ente público para su gestión), vivienda con alquiler asequible concertado (por ej. 25-30% por debajo de mercado) que habría de ser mayoritaria y, en su caso, vivienda libre, en porcentaje menor. No se trataría de una Vivienda de Protección Oficial (VPO), superando así su burocrático entramado, sus tamaños y sobre todo su aberrante periodo de caducidad. Para establecer los alquileres asequibles, por debajo de mercado, se usarían los precios de referencia del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (MITMA).

Tendrían prioridad las AIA apoyadas en transporte público, desarrolladas en torno a o al lado de una estación de tren o metro o expresamente alimentada por lanzaderas que las conectasen a estas, cuya implantación y material móvil se considerasen costes de urbanización. Se podrían obviar los aparcamientos bajo rasante y construirlos en edificios exentos (que no computarían) utilizables para el carsharing y reutilizables a medio largo plazo para otros usos.

Habrían de tener calles normales, urbanas, amables, sin tanto suelo de asfalto como ha sido habitual en las grandes promociones de los años del boom. No implicarían cesiones de suelo para dotaciones. Públicos o privados podrían incorporarse usos complementarios vinculados a las promociones de vivienda, coworking, escuelas infantiles, bibliotecas, gimnasios, etc, también abiertos al barrio del que pasen a formar parte.

Teniendo en cuenta las condiciones de entorno en que se insertasen, las densidades habrían de ser altas, eficientes, propiamente urbanas, al igual que las alturas. Prestando especial atención, en ambos parámetros, a las condiciones de mantenimiento, cruciales en el alquiler. Sin porcentajes prefijados, habría que alentar también la incorporación de oficinas y locales de negocio en añorada mezcla de usos. Para ello, habrá que asegurar que su incorporación tuvieran las mismas ventajas fiscales que las de la promoción de vivienda en alquiler

Se trataría de delimitar con excepcional urgencia, varias AIA en cada ciudad que se lance a ello. Podrían ser delimitadas de oficio por la Comunidad Autónoma y/o el Ayuntamiento a partir de sus suelos y con el acuerdo, en el caso de incorporarles, de otros propietarios de suelo y/o edificios. También cabría que estos formulasen propuestas directamente, solo privadas. Lanzada la convocatoria, todas las AIAs propuestas podrían ser objeto, en su caso, de una simultánea Modificación del Plan General. Algo que, cuando se quiere, puede ser muy rápido. 

Cada AIA debería contener al menos un porcentaje mínimo respecto al número total de viviendas en alquiler del municipio. Con unas cuantas AIAs simultáneas se trataría de conseguir un número significativo de viviendas en alquiler asequible que pudiera incidir en el mercado. Eso sí, con el compromiso de construirlas en un plazo máximo preestablecido, seriamente penalizadas en caso de incumplimiento. Habría que recortar también pasos y plazos. 

El papel del Gobierno de España, englobado en su nueva Agenda Urbana, consistiría en el lanzamiento del Programa. Habría de restringir excepcionalmente cargas de los propietarios de suelo, supeditados a acuerdos fehacientes de estos. A su vez, añadir a las ventajas fiscales ya existentes otras como la desgravación del IVA de construcción. Con ello, parece que el premio se habría conseguido. Además, habría que abrir una línea de financiación específica que facilitase (u obligase) a los bancos a dar créditos promotor, tras el acuerdo de poner en marcha la AIA. La financiación podría ser en los Presupuestos, dentro de los Planes de Vivienda, apoyada en algo más directo, como avales del Instituto de Crédito Oficial (ICO).

Sin duda, la ambiciosa propuesta presenta a su vez muchas dudas. Seguro que enseguida surgen tanto problemas conceptuales, al superar normas y esquemas inercialmente aplicados, como prácticos. Sus resultados son inciertos. El mayor desafío, sin embargo, es el jurídico, al responder a una excepcionalidad que siempre se cuestiona, y más en esto del suelo y la equidistribución de cargas y beneficios. Y, además hay que contar con los “recurridores” profesionales, respondiendo tantas veces a intereses más o menos confesables. Quedan muchos aspectos por concretar, que son más que detalles. Ahora bien, la propuesta abre una línea de actuación que, aunque muy difícil, entiendo que puede resultar factible y que, de serlo, significaría una solución.