¿Puede impedir el TC los efectos de una ley de amnistía?

Pese a quienes siguen defendiendo la imposibilidad de aceptar una amnistía en un marco constitucional, en las últimas semanas ha ido cuajando un cierto consenso alrededor de su encaje o viabilidad, si bien con ciertas restricciones y condicionantes democráticos.

Con un terreno algo más despejado para que pueda existir una ley de amnistía para los delitos vinculados al proceso soberanista en Catalunya, el Partido Popular parece haber pasado a la siguiente pantalla anunciando la inmediata presentación de un recurso de inconstitucionalidad. La pretensión, se ha afirmado, no solo pasaría por lograr su anulación, sino también por frenar sus efectos mientras el Tribunal Constitucional no dicta sentencia. Ahora bien: ¿cabe tal posibilidad en nuestro sistema jurídico institucional? ¿Y qué sucedería con las personas amnistiadas si finalmente la sentencia determinara la inconstitucionalidad de la norma?

Para empezar, a excepción del recurso previo de inconstitucionalidad frente a proyectos de Estatutos de Autonomía y de la declaración sobre la constitucionalidad de tratados internacionales, en cualquiera de los procedimientos que permiten someter una norma con rango de ley al control del Tribunal Constitucional se deberá esperar siempre a la entrada en vigor de la norma, es decir, a que empiece a desplegar efectos. Nunca antes. Una vez recurrida, los escenarios son distintos según el procedimiento escogido.

Si se ha optado por interponer un recurso de inconstitucionalidad, el art. 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) dice con toda claridad que tal circunstancia “no suspenderá la vigencia ni la aplicación de la Ley” mientras se tramita, pues como norma aprobada en sede parlamentaria goza de una especial presunción de constitucionalidad. Con una única excepción: solo se suspenderá si quien recurre es el Presidente del Gobierno y la norma recurrida ha sido adoptada por una Comunidad Autónoma, que no sería el caso. 

Siendo esto así, tras la entrada en vigor de la ley, las personas beneficiarias podrían exigir a los órganos judiciales la inmediata aplicación de sus efectos, incluso si alguien interpusiera un recurso de inconstitucionalidad.

Se podría defender que, aunque la ley no lo contemple de forma expresa, dada la singular función que ostenta el TC, en casos excepcionales debería poder suspender de forma cautelar la aplicación de una ley recurrida. Contamos con un precedente: cuando el grupo parlamentario popular recurrió ante el TC la ley del aborto promovida por el gobierno socialista de Rodríguez Zapatero. Entonces, los recurrentes solicitaron que esa ley fuera suspendida de forma cautelar mientras se tramitaba el recurso porque, a su entender, se trataba de un contexto “excepcional” y estaba en juego “la eliminación de vidas humanas”. Esta petición fue rechazada por el Pleno del TC (ATC 90/2010), aunque lo cierto es que cinco de los doce magistrados formularon voto particular discrepante. Lo anterior no impide ni que pueda volver a solicitarse una suspensión cautelar, ni que en esta nueva ocasión el TC pueda cambiar de parecer. Ahora bien, no parece previsible que, en las actuales circunstancias, dicho overruling (es decir, un volantazo en su doctrina) llegara a darse. 

Vayamos ahora por la segunda cuestión: si después de la entrada en vigor de la ley de amnistía el TC terminara declarando su inconstitucionalidad –y parece razonable que esto pueda tardar meses o incluso años–, el art. 40.1 LOTC prevé de forma expresa que los efectos de la anulación solo pueden proyectarse a futuro, nunca con efectos retroactivos (a no ser que la anulación dejara a los afectados en mejor situación). De este modo, las personas que ya se hubieran beneficiado de la extinción de los efectos penales no podrían ser ya privadas de ellos. Las consecuencias de la sentencia servirían para contar con una interpretación general sobre el encaje y límites de una amnistía en democracia, pero no podrían tener efectos prácticos sobre las personas ya beneficiadas por la ley.

Lo anterior también sirve para la cuestión de inconstitucionalidad. En este segundo caso, una vez aprobada la ley de amnistía cualquier juez o tribunal que se viera en la tesitura de tener que aplicarla (recordemos que existen múltiples procedimientos judiciales potencialmente afectados) y albergara dudas sobre su validez, podría elevarlas al TC para que se pronunciara. En tal caso, el art. 35.3 LOTC ordena paralizar la tramitación del procedimiento judicial en marcha hasta conocer la decisión del TC. Pero el art. 33 LOTC señala que esta paralización durante la tramitación de la cuestión de inconstitucionalidad no afecta, en ningún caso, a la vigencia de la ley.

Comprender esta última cuestión es clave para lo que pueda venir: el legislador no quiso que los órganos judiciales pudieran provocar la suspensión de la vigencia de una ley emanada de un parlamento democrático, aunque estuvieran facultados para cuestionar su constitucionalidad. La prueba más evidente de ello es que dicha paralización solo afecta al procedimiento en cuestión y a ningún otro, de forma que el resto de jueces y tribunales pueden seguir tramitando sus causas con toda normalidad y aplicando esa ley como cualquier otra. 

Si esto es así, en nuestra opinión, cualquier órgano judicial que plantee una cuestión de inconstitucionalidad a la ley de amnistía y paralice su procedimiento debería permitir a los afectados (estén en España o en terceros países) ejercer con plenitud todos aquellos derechos que la ley impugnada eventualmente les restituya, en especial los derechos fundamentales recogidos en la Constitución que tienen significado valor en una sociedad democrática, como la libertad (art. 17.1 CE), la libre circulación (art. 19 CE) o la participación política (art. 23 CE). 

Esta restitución debería mantenerse, al menos, hasta que el TC se pronuncie con carácter definitivo sobre la validez de la norma. Llegado el caso, si la ley fuera declarada inconstitucional, la causa judicial podría seguir su curso con normalidad sin contar con la aplicación de una ley que habría sido ya expulsada del ordenamiento. En otras palabras, el tribunal no perdería la oportunidad de someterles a juicio. Pero en el mientras tanto, el conjunto de sujetos beneficiados de la amnistía ha de poder ejercer con total normalidad los derechos que la ley, aprobada, recordemos, por un parlamento con legitimidad democrática directa, pretenda devolverles. Ello serviría tanto para quienes se encuentren a la espera de sentencia como para quienes ya fueron condenados.

La duda que aparece aquí es otra y conviene tenerla en cuenta: si el TC termina declarando la nulidad de la ley cuestionada por un juez o tribunal, podría darse la paradoja de tener que excluir de sus beneficios solo a las personas encausadas en el asunto paralizado. Ante ese posible escenario, y pese a que no exista ninguna obligación en tal sentido, si fuera el Tribunal Supremo quien planteara la cuestión de inconstitucionalidad, podría suceder que, incluso no teniendo dudas sobre su constitucionalidad, el resto de los órganos judiciales afectados por la ley de amnistía también eleven una cuestión inconstitucionalidad para poder paralizar sus respectivos procedimientos y esperar conjuntamente a la resolución del TC.

Sin duda, el entramado de los aspectos a considerar es complejo. No obstante, pese a los intentos de bloqueo que algunos grupos políticos pretendan impulsar, la aprobación de una ley de amnistía desplegará sus efectos con carácter general y en ocasiones será de forma irreversible.