Dos pasos hacia adelante, tres pasos hacia atrás: trayectorias de gasto social desde el inicio de la crisis

Los presupuestos de la “recuperación” 2014 continúan siendo, por quinto año consecutivo, los presupuestos de la recesión económica. Lo que en el 2010, 2011, incluso 2012, se justificaba como una austeridad dolorosa pero momentánea se presenta ahora con un carácter más bien indefinido. Las reformas que afectan a nuestro Estado de bienestar se plantean por parte de prestamistas y ejecutores como medidas estructurales, de ajuste, de racionalización.

En realidad, salvo en contadas ocasiones, lo que viene sucediendo con asombrosa rapidez desde finales de 2010 es una fuerte contracción del gasto para hacer frente a los imperativos de contención del déficit. El Estado de bienestar, y el sector público en general, se ha convertido en una de las fuentes principales de ahorro fiscal, y este es un papel cuando menos difícil de compaginar con aquel de redistribución de la riqueza que en principio le corresponde. Pero ¿qué implica esta reducción generalizada y transversal del gasto público en las políticas sociales?

Un análisis exclusivamente basado en el gasto es en exceso reduccionista, ya que no da cuenta ni de cómo se distribuye ni de cuál es el contexto. Estados Unidos, por ejemplo, tiene un gasto sanitario público similar al de Suecia pero consigue unos índices de cobertura muy inferiores a la mayoría de los países de la UE. España, por otro lado, gasta mucho en desempleo, no porque dispongamos de las prestaciones más generosas sino porque tenemos, huelga decirlo, mucho paro.

Conviene, por lo tanto, acompañar el estudio de los números con análisis de carácter más cualitativo. No obstante, y teniendo en cuenta esta limitación, la evolución del gasto social desde el inicio de la crisis sí que permite responder a preguntas que se suceden en el ámbito político, mediático y a pie de calle: ¿gastamos más, menos, o más o menos igual que países con una riqueza similar a la nuestra? ¿Reducimos ahora gasto porque durante la década anterior nos dedicamos a despilfarrar los recursos públicos? ¿Qué ocurre si ahora tenemos menos dinero para financiar nuestros programas sociales?

Nos proponemos realizar una mirada a la trayectoria de gasto en los diferentes ámbitos del Estado de bienestar, utilizando como medida no la tradicional de gasto en proporción al Producto Interior Bruto, por ser ésta vulnerable a las subidas y bajadas del PIB (en un contexto de crisis, el porcentaje de gasto puede permanecer inalterado y en cambio tratarse de presupuestos mucho menores), sino el gasto en relación a los estándares de poder adquisitivo, más sensible al momento del ciclo económico.

En prácticamente todas las partidas de gasto, la pauta es siempre la misma: durante la década inmediatamente anterior a la crisis ‘crecimos’ más que la media de la UE-15. Esto no nos situó en un umbral de gasto superior al de otros países europeos, sino que nos permitió acortar las distancias. A partir de 2010, el crecimiento se paraliza hasta convertirse incluso en decrecimiento. En cuestión de dos, tres o cuatro años, perdemos la distancia que previamente habíamos conseguido recuperar: nuestra bicicleta sube la cuesta arriba sin cambiar de marchas.

Según Eurostat, el gasto anual en sanidad, por ejemplo, aumentó como media entre el 2000 y el 2007 un +4.4% (+ 2.9% para la EU-15). Este aumento hizo que en España el gasto sanitario per cápita pasara de representar el 70% de la media de la UE-15 al inicio de la década a convertirse en el 80% en el 2007. Sin embargo, entre el 2007 y el 2010 el crecimiento medio anual pasó a ser de +1.6% (un +3.1% para la media de la UE-15).

A partir del 2011 el crecimiento se vuelve negativo. La diferencia porcentual entre 2011 y 2013 era de -3%, según fuentes del Ministerio de Hacienda. Como resultado, la distancia con la media de los países de la Unión Europea comienza a aumentar de nuevo a los niveles de partida del año 2000. En educación la pauta es casi idéntica: entre el 2000 y el 2007 el gasto creció más del doble que la media de la UE-15, con lo que pasamos de representar el 74% de la media de la EU-15 a un 87.5% en el 2007.

Las drásticas reducciones presupuestarias de los últimos tres años y un cierto mantenimiento del gasto en el resto de los países comunitarios (exceptuando Europa del Este y del Sur, aunque también Reino Unido e Irlanda han acometido recortes considerables) han hecho que las distancias se alarguen de nuevo. En materia de políticas asistenciales el contraste es aún mayor al ser el punto de partida muy inferior.

A comienzos de la década, lo que España destinaba a políticas de familia y contra la pobreza y la exclusión no llegaba ni al 40% de la media europea. En el 2007 la situación mejoró considerablemente (pasando a representar el 56.8% y el 63.9% de la media de los países europeos occidentales).

Esta reducción de las distancias se consiguió con unas tasas de crecimiento muy elevadas en los años anteriores a la crisis, partiendo, insistimos, de que la inversión pública en estos ámbitos era mínima. Sin embargo, la tendencia también aquí corre ahora en dirección contraria. De hecho, fueron estas políticas más periféricas al entramado del sistema de bienestar español las primeras en sufrir las medidas de ajuste. Muchos programas han quedado en suspensión antes de completar su rodaje precisamente cuando resultan más necesarios.

Volviendo a las preguntas que nos hacíamos al inicio, podemos afirmar que no ha habido, en ningún momento de nuestra historia democrática, desproporción en lo que destinamos de las cuentas públicas al Estado de bienestar. En España, y al contrario de lo que ha sucedido en Italia, por ejemplo, el contraste entre los “escenarios precrisis” y los “escenarios crisis” es fenomenal: en la práctica totalidad de los presupuestos sociales, los recortes nos devuelven a niveles de hace más de una década cuando estábamos más bien a la cola de los sistemas de bienestar europeos.

En segundo lugar, si bien es cierto que las presiones fiscales están presentes en toda Europa, los recortes no son en absoluto equiparables: la intensidad y profundidad de los que sufrimos “en casa” nos separa de una cierta tendencia convergente sostenida, no sin esfuerzo, desde los inicios de la democracia.

En tercer lugar, aunque en la gran mayoría de los casos las reformas no han sido estructurales (por ejemplo, cambios en el acceso a los servicios), la mucho menor disponibilidad de recursos hace peligrar, a medio plazo, tanto el acceso como la calidad de servicios y prestaciones. Tema para otra discusión sería valorar el acierto de perseguir el equilibrio de los indicadores macroeconómicos a través de los recortes y no a través de los ingresos, incluyendo tanto la recaudación fiscal como el cambio hacia un modelo más productivo y sostenible.