¿Regular los lobbies en España?
La retirada de la propuesta para regular la actividad de los lobbies de las medidas de regeneración democrática resulta inmediatamente sospechosa. ¿La falta de voluntad o capacidad para regular este sector no es en sí misma la prueba de que los lobbies ejercen demasiada influencia sobre la política y que ha llegado la hora de regularlos? ¿Pero es la influencia de los grupos de interés el motivo de que este debate no haya avanzado más en España? Creo que no es el caso y que la falta de visibilidad de esta cuestión tiene que ver con una serie de temas más generales sobre la elaboración de las políticas públicas en España.
Tratemos de aclarar algunos términos. En España como en cualquier sistema democrático la libertad de asociación incluye la de organizarse para tratar de influir en política. Cualquier política pública genera costes y beneficios para distintos sectores cuya distribución tienen que sopesar los poderes públicos. A nadie se le escapa que la distribución de dichos costes no corresponde sólo a una determinada perspectiva sobre el interés general sino entre otros a los intereses de partido y de grupo. Por lo tanto más que salvaguardar un supuesto interés general de influencias externas es necesario velar porque ningún interés sectorial pueda monopolizar la agenda. Existen diferentes modelos de intermediación de intereses en democracia. Los lobbies -entendidos como despachos especializados en conseguir influencia para sus clientes- son más habituales en países y sectores donde hay una fuerte competencia entre grupos con intereses contrapuestos. El proceso de toma de decisiones en España sin embargo no se caracteriza por este tipo de competencia sino más bien por una fuerte centralidad de las instituciones y los partidos en la toma de decisiones.
Nada más lejos de mi intención que mantener el mito de que 'en España no hay lobbies', es una actividad que crece en importancia. Todos podemos identificar con una cierta facilidad los intereses privados que han condicionado recientemente la regulación de las hipotecas, las prospecciones en Canarias o la prohibición de Uber. Sin embargo la característica de estas tres cuestiones es que su regulación no se debe tanto a una serie de demandas resultante de la acción colectiva organizada por parte de un sector sino más bien la manifestación del acceso privilegiado de determinados actores a la elaboración de las políticas públicas. En España más que de una influencia excesiva de los lobbies podemos hablar de la captura de determinadas agendas por actores en situación de privilegio y con pocos rivales. El problema de nuestra administración es que es al mismo tiempo demasiado opaca a la sociedad y al mismo tiempo demasiado cercana a aquellos grupos en posición dominante en cada sector.
Por decirlo de otra manera, Repsol, el Santander, las asociaciones de taxistas o los sindicatos no necesitan contratar a despachos de mercaderes de influencia para transmitirle sus inquietudes y preferencias a los poderes públicos. Al contrario, representantes de grupos amplios con intereses más difusos como los afectados por la hipoteca, los consumidores y usuarios o los defensores del medio ambiente tienen sistemáticamente más dificultades para conseguir visibilidad en el proceso de establecimiento de la agenda. Por lo tanto el escenario más habitual no es el de un sistema pluralista caracterizado por la competencia por la influencia entre representantes de intereses contrapuestos sino el de actores con acceso privilegiado contrarrestado por una contestación más o, menos fuerte en la calle.
Me temo que la regulación de los grupos de interés -entendida como códigos de buenas prácticas, control de favores, registros de transparencia- en si misma apenas modifique nada en este panorama. Puede resultar atractiva en un paquete de medidas sobre regeneración pero no modificará la preferencia de nuestros reguladores por interactuar con unos pocos actores en posición de liderazgo en su sector. Los sistemas de registro y regulación de los lobbies son más característicos de Estados Unidos, Reino Unido o Bruselas, sistemas pluralistas donde los intermediarios de intereses tienen un papel más relevante en la toma de decisiones. Si hubiese que consumir las energías y recursos políticos que se emplean en modificar la agenda en algún sentido mi propuesta no iría en el sentido de regular los lobbies sino de modificar el terreno de juego favoreciendo la posición de competidores que puedan contrarrestar la influencia de los grupos dominantes.
Sería más fructífero insistir en la cultura de buen gobierno. Esto incluye la celebración de consultas abiertas y transparentes antes de iniciar el proceso legislativo, introduciendo la cultura de libros blancos y verdes y evaluaciones de impacto que permitan analizar en el sentido de qué propuestas se inclinan las agendas. Esto incluye naturalmente la estricta transparencia de todas las agendas -dónde está el ministro, con quién se ha reunido el director general- así como establecer controles más rígidos que impidan un acceso rápido de los gestores públicos a sectores regulados. En resumen creo que lo más urgente no es yugular el trabajo de los lobbies sino más bien fomentar el juego limpio entre ellos para evitar que los poderes públicos puedan favorecer a los unos frente a los otros arbitrariamente.
