La Ley de Reforma Política: una hipoteca que seguimos pagando 50 años después

El general Franco murió el 20 de noviembre de 1975. La Constitución española entró en vigor el 29 de diciembre de 1978, es decir, algo más de tres años después de su muerte.

¿Cómo pudo soportar la sociedad española un proceso materialmente constituyente tan prolongado? ¿Cómo pudo hacerlo en medio de una crisis económica de enorme envergadura? Y ¿cómo pudo hacerlo en medio de una presión terrorista espantosa tanto desde fuera, ETA, Grapo, como desde dentro: el multiforme terrorismo de Estado, que era mucho más peligroso para que la democracia pudiera iniciar siquiera su andadura?

Recuerdo la dificultad que los profesores de Derecho Político, que no Constitucional, teníamos para explicar a los alumnos lo que estaba pasando. Sabíamos que, aunque amenazada, no había salida alternativa a la democracia para el futuro del país. España era en el momento de la muerte del general Franco el único país europeo occidental que no estaba constituido democráticamente. Era una anomalía que podía prolongarse todavía un poco de más tiempo, pero que no podía ser resuelta con un sistema político emparentado con el previsto en las Leyes Fundamentales del Régimen del General Franco. Una forma política con vigencia indefinida en el tiempo no podía ser más que una democracia parlamentaria.

Sobre eso no existía ninguna duda. Pero cómo se podía construir una democracia con los mimbres políticos que el régimen del general Franco nos había dejado, era algo sobre lo que no había acuerdo de ningún tipo.

Tras la muerte del general Franco, España se encontraba en una situación similar a la que se encontraba tras la muerte de Fernando VII en la década de lo treinta del siglo XIX. El Trono y el Altar del Antiguo Régimen no era sostenible, pero no había recursos para imponer un Estado Constitucional.

La reacción de la sociedad española fue similar en ambas tesituras. El Estatuto Real fue en los años treinta del siglo XIX la que posibilitó el tránsito hacia la Constitución de 1837. La Ley para la Reforma Política sería en 1976 la que posibilitaría el tránsito a la Constitución de 1978.

La génesis del Estado Constitucional predemocrático con Isabel II y la del Estado Constitucional democrático con Juan Carlos I no se pudo hacer de una manera limpia, con un proceso constituyente jurídicamente ordenado, sino que se hizo como se pudo en cada caso. Se abrió una grieta en el edificio del Estado Absoluto con el Estatuto Real y se abrió otra en el Régimen de las Leyes Fundamentales con la Ley para la Reforma Política. Y por esas grietas, a trancas y barrancas, se fue abriendo camino la sociedad española para construir una forma política acorde, más o menos, a lo que estaba ocurriendo en la parte occidental del continente europeo.

El Estatuto Real y la Ley para la Reforma Política han sido normas de una extraordinaria importancia en la trayectoria constitucional de España, aunque, curiosamente, no se le suele prestar la atención que merecerían. Da la impresión que la sociedad española se avergüenza de ellas. Que no quiere reconocerse en ellas, porque ponen de manifiesto un vicio de origen en la historia constitucional de España. Tanto el Estado Liberal como el Estado Democrático han necesitados ambos de un procedimiento tramposo en su origen.

La trampa ha sido de mayor envergadura en la génesis del Estado Democrático de la Constitución del 78, que en el Estado Liberal de la Constitución de 1837. Entre otras cosas porque la España, y la Europa, de los años treinta del siglo XIX no es la España, ni la Europa, de los años setenta del siglo XX.

Con la experiencia de constitucionalismo democrático posterior a la Segunda Guerra Mundial, un proceso constituyente democrático no podía hacerse de cualquier forma. No podía ser un proceso constituyente fake. Tenía que ser un proceso constituyente que pudiera ser reconocible como tal.

En la España tras la muerte del general Franco, ello exigía una operación destructora de las Leyes Fundamentales. Pero no una operación destructora sin más, sino una operación que dejara en pie los elementos esenciales del sistema de poder en el futuro Estado democrático, que después sería constitucionalizado mediante la elaboración de una Constitución.

El proceso constituyente de 1978 fue un proceso constituyente doble: El primero tiene lugar en la segunda mitad del año 1976 y en los primeros meses de 1977. Y el segundo empieza tras las elecciones generales de 15 de junio de 1977, a las que se suele hacer referencia como elecciones constituyentes.

En el primero se pondría fin mediante la aprobación de la Ley para la Reforma Política a las Leyes Fundamentales de Franco. La Ley para la Reforma Política se aprobó como si fuera una Ley Fundamental más, siguiendo el procedimiento previsto en la Ley Fundamental para la sucesión en la Jefatura del Estado de 1947. Pero su finalidad no era la de incorporarse al sistema político como la Novena Ley Fundamental, sino destruir todas las Leyes Fundamentales, dejando el terreno expedito para que se pudiera construir una Constitución.

Pero, y aquí es donde viene la trampa, el terreno, tras la destrucción de las Leyes Fundamentales, no quedó limpio, sino que quedaron en pie la Jefatura del Estado monárquica y unas Cortes Bicamerales, que serían las instituciones encargadas de dirigir el proceso de elaboración de la Constitución. La Ley para la Reforma Política no solamente destruía las normas del general Franco, sino que introducía las dos piezas esenciales de la futura democracia: el Rey Borbón y unas Cortes bicamerales. Esto es lo que se sometió a referéndum en diciembre de 1976.

En marzo de 1977 se perfeccionaría la operación mediante la aprobación de Real Decreto-ley de normas electorales, en las que se impondría una “desviación calculada del principio de igualdad” en la composición del Congreso de los Diputados y una negación pura y simple del mismo en el Senado, con lo que se encorsetaba el ejercicio efectivo del poder constituyente que pudieran hacer las Cortes que se eligieran por sufragio universal el 15 de junio de 1977.

La Ley para la Reforma Política aprobada por las Cortes de Franco aporta a la Constitución más de lo que aportaron las Cortes Constituyentes con la redacción de la Constitución. Es lo que ha convertido a la Constitución en una norma irreformable. El corsé de la Ley para la Reforma Política se hizo para que la Constitución no pudiera llegar más lejos de lo que el sistema político nacido de la guerra civil permitiera. Se acabó llegando más lejos, pero en ningún caso, fue posible un ejercicio genuino del poder constituyente por parte del pueblo español. La hipoteca de la Ley para la Reforma Política todavía no ha podido ser cancelada.