El dilema de la reforma fiscal verde: subir impuestos para acercarse a Europa sin castigar a las rentas bajas

Apenas dos meses quedan para que venza el plazo que dio el Gobierno al comité de expertos para la reforma fiscal. Poco se ha desvelado de estas deliberaciones que deben sentar las bases del nuevo sistema tributario en España y sus miembros evitan valorarlas públicamente. Únicamente se conoce que el foco está puesto en el impuesto de Sociedades, en la tributación del patrimonio y en la fiscalidad verde. Esta última es una de las tareas pendientes en España, que está sensiblemente por detrás de la media europea.

Los datos que muestran el retraso son los siguientes. En 2019, último ejercicio comparable con los socios europeos, España recaudó en impuestos medioambientales el 1,8% del PIB. Por contra, la media de la UE se encontraba en el 2,4%. De ahí que España deba acometer un impulso en la fiscalidad verde para acercarse a otros países, dentro de la política anunciada de aproximar la presión fiscal a la de otros vecinos de la UE. A ello se suman los llamamientos de distintos organismos internacionales para aumentar estos tributos. El último, hace unos días, del Fondo Monetario Internacional (FMI), que pedía a España “un aumento” de estos impuestos. Estos son, junto al IVA o Sociedades, las materias fiscales donde el país se encuentra a la cola europea y que impiden acercarse a la presión fiscal de la UE.

¿Y por qué España se encuentra lejos de otros países similares? “No es algo nuevo, se lleva advirtiendo en los informes desde hace más de veinte años”, señala Gema Patón, profesora de Derecho Financiero y Tributario en la Universidad de Castilla-La Mancha. “No se ha acometido una auténtica reforma fiscal verde en España”, añade. Una idea que comparte Alicia Cantero, responsable de incidencia política en Greenpeace en España. “Se ha intentado poco a poco, tímidamente”, apunta.

Bajando un poco más al detalle de este fenómeno, se pueden encontrar razones sociales y políticas que han llevado a que ningún Gobierno haya acometido hasta ahora la reforma fiscal verde que plantean las expertas. Xaquín García, investigador en el BC3, un colectivo de análisis de políticas medioambientales y cambio climático, señala que existen varios factores que han lastrado este desarrollo. Aunque son más, destaca dos: la percepción de que son políticas regresivas —afectan más a clases bajas— y que provocan pérdida de competitividad en las empresas. Esta “preocupación”, señala, ha provocado que los distintos Gobiernos sean “cautos” a la hora de acometer estas políticas.

A grandes rasgos, se puede definir como impuesto medioambiental aquel que busca un cambio de comportamiento tanto en el consumidor como en el productor, de modo que aquellos productos o medios de producción más contaminantes sean más caros y se apueste por alternativas más alineadas con la transición ecológica. “Se trata de que los productos que se ponen en el mercado y los mecanismos de producción cambien, y esto tiene mucho que ver con la economía circular”, plantea Patón. Tal y como señala Cantero, hay cada vez un mayor consenso al respecto de que son un instrumento “eficaz” dentro de una política medioambiental amplia que incluya “un camino hacia esa transición”.

Aunque se habla de impuestos y de fiscalidad, se abordan los tributos verdes de una manera distinta a las de otras figuras como el IVA y el IRPF. “La naturaleza de la fiscalidad medioambiental no es la recaudación, ese no es su fin”, apunta la representante de Greenpeace. “Su fin último y lo mejor sería que ya no se pudiera recaudar ni un euro de combustibles fósiles, por ejemplo, porque ya no se utilizan”, explica sobre el objetivo que debe primar en estas políticas.

El investigador Xaquín García señala, de hecho, a esta naturaleza distinta como otra de las causas que han provocado que no se haya avanzado en estos tributos. “Son ingresos que, si son exitosos, son inestables”, apunta, asumiendo que si funcionan, la recaudación irá menguando. Sin embargo, sí reconoce que a corto plazo estas figuras pueden ser utilizadas para equilibrar cuentas públicas o el déficit.

El Gobierno ha asumido distintos compromisos públicos en torno a esta tributación. El principal de ellos se encuentra en el Plan de Recuperación y Resiliencia, que incluye las reformas comprometidas por España para recibir los fondos europeos. “Este Gobierno está decidido a impulsar este incremento —de presión fiscal—, acercándonos a la media de los países europeos, especialmente en las figuras medioambientales y digitales y utilizar estos crecimientos para ajustar el déficit estructural”, apunta el componente referido a la política fiscal.

Así, el documento enfatizaba que se debe conseguir un sistema fiscal que “interiorice las externalidades medioambientales de la economía, penalice los comportamientos inadecuados e incentive las actitudes responsables en materia de lucha contra la contaminación y el cambio climático”. Estas ideas se repiten también en el programa España 2050, donde el Gobierno se comprometía a instaurar nuevas figuras fiscales como gravar a los pasajeros recurrentes de avión.

La regresividad y las compensaciones

Sobre el papel, todo está de cara para aumentar la fiscalidad medioambiental: se pide desde organismos internacionales, hay cierto consenso sobre su utilidad como política medioambiental y el Gobierno ha asumido distintos compromisos para aumentar estos ingresos. Sin embargo, como señalaba García, la potencial regresividad de estos impuestos es un factor a tener en cuenta. Al ser tributos que no discriminan por ingresos, a diferencia de ejemplo el IRPF, pueden afectar más a las rentas más bajas y, por tanto, afectar al objetivo redistributivo de la fiscalidad que marca la Constitución. “La fiscalidad verde es fundamentalmente regresiva”, reconoce Cantero, de Greenpeace.

El investigador del BC3 es menos rotundo y asegura que depende de qué elemento energético se grave. Por ejemplo, si se trata de impuestos que afectan a la calefacción o a la luz, considera que sí impacta principalmente a hogares vulnerables, por el peso que tienen estos servicios sobre sus gastos. Sin embargo, si lo que se grava es el transporte (impuestos sobre la gasolina y el gasoil), entiende que no son los más afectados puesto que muchos de estos hogares apenas pueden permitirse tener un vehículo.

Este ha sido uno de los temas más polémicos de los intentos de este Gobierno por aumentar la fiscalidad verde. Se propuso igualar los impuestos especiales de ambos hidrocarburos en los Presupuestos de 2021, pero las críticas y la negociación con el PNV dejaron esa medida en el cajón.

Sea mayor o menor el grado de regresividad, los expertos coinciden en la necesidad de generar compensaciones que eliminen ese “sesgo”, como plantea la profesora de la Universidad de Castilla-La Mancha Gema Patón. “Necesitamos elementos correctores a través del gasto, porque si no tendría un impacto social negativo”, señala. Un ejemplo al que acuden los distintos investigadores consultados es el de Canadá, donde el dinero recaudado por los impuestos a las emisiones de CO2 se convierten en un cheque anual para los ciudadanos. Aunque el método puede ser distinto ya que, apuntan, el debate al respecto está abierto.

Cantero sigue en esta línea y apunta que este debe ser el “elemento clave” en el diseño de la reforma fiscal verde en España. Además, apunta, debe haber una vinculación “clara” entre el gravamen y la compensación, para que sea bien percibida por el ciudadano. Al no tratarse de un impuesto con un objetivo recaudatorio para las cuentas públicas sino de cambio de hábitos, el dinero ingresado por estas figuras se destinaría a cubrir estas compensaciones.

Con este sistema, apunta Xaquín García, se puede convertir en una vía más progresiva, ya que con un cheque de vuelta, aunque fuese igual para los distintos niveles de ingresos, los hogares con menores rentas se verían más favorecidos. Eso sí, el mecanismo tendrá que ser “diseñado de manera adecuada” para que se produzca el cambio de hábito de consumo que se pretende. Por ello, García habla de otra cuestión a tener en cuenta que: la pedagogía. “Hay que explicar bien por qué se está poniendo un impuesto, qué se busca y cómo se compensa, especificar que se paga más por contaminar y que ese dinero se puede invertir en consumir menos energía o en otros modos de transporte”, apunta.

Por último, la reforma de la fiscalidad medioambiental tendrá que abordar otra derivada: las competencias. Patón, de la Universidad de Castilla-La Mancha, señala que en España existen múltiples tributos verdes desperdigados a nivel nacional, autonómico y local. “Es absolutamente caótico que existan innumerables tributos ambientales a nivel autonómico, que gravan bases imponibles distintas”, señala. “No tiene sentido”. Por ello, aboga por llevar una reformulación de este sistema a la futura reforma de la financiación autonómica, el otro gran tema que tendrá el Ministerio de Hacienda sobre la mesa en 2022.

Habrá que esperar a febrero para conocer las conclusiones del comité de 17 expertos que marcarán las líneas generales para la reforma fiscal. Tras ello, será el turno del Gobierno, que deberá decidir qué asume de ese documento y cómo lo aplica.