40 años de la Ley del Concierto Económico: el singular caso de federalismo fiscal foral

El 13 de mayo se han cumplido 40 años de la aprobación de la Ley del Concierto Económico de 1981, la cual, en el marco de la disposición adicional primera de la Constitución y el Estatuto de Gernika, establecía una relación fiscal y financiera bilateral entre la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) y el Estado, actualizando (y restableciendo para el caso de Bizkaia y Gipuzkoa) uno de los principales pilares de su autogobierno. En 1981, el sistema de Concierto Económico empezó una nueva etapa, adaptándose al nuevo marco político e institucional que ha perdurado hasta nuestros días.

Echando la vista atrás, el primer Concierto Económico surgió en 1878 como solución provisional. Tras la abolición de los fueros y del autogobierno foral vasco en 1876, la hacienda española carecía de herramientas para recaudar tributos en estos territorios, por lo que decidieron que fueran las Diputaciones vascas las encargadas de hacerlo y transferir después a la Hacienda del Estado “lo que se suponía que hubiera podido recaudar por su cuenta”.

Ese sistema en principio temporal de Concierto Económico, se adaptó en el tiempo hasta llegar a la actualidad, siendo únicamente interrumpido durante el franquismo en “las provincias traidoras” de Bizkaia y Gipuzkoa, donde fue derogado por el régimen franquista como castigo por mantenerse leales al orden republicano. En cambio, el sistema de Concierto y Convenio continuo vigente en Álava y Navarra durante el franquismo. En consecuencia, se da la particularidad de que la hacienda estatal nunca ha gestionado determinados impuestos directos ni competencias en el territorio de Álava y Navarra, que ha mantenido un tracto sucesivo en el ejercicio de su autogobierno desde la época foral hasta la actualidad.

Volviendo a tiempos más recientes, las negociaciones políticas previas para acordar la Ley del Concierto Económico de 1981 se desarrollaron principalmente en diciembre del año anterior, entre la comisión vasca, encabezada por el Consejero de Economía y Hacienda del recién formado Gobierno Vasco, Pedro Luis Uriarte, y la comisión del Gobierno español, presidida por el Ministro de Hacienda, Jaime García Añoveros. Fue, en palabras de los comisionados, “una maratón de reuniones de trabajo”, llegando a sumar 346 horas de negociaciones.

Eran muchas los dudas que los representantes vascos tuvieron que solventar en aquella mesa de negociación. Los interlocutores del Estado temían que el sistema de Concierto Económico pudiera tomar forma de “paraíso fiscal” en el País Vaco, por lo que se garantizó que la presión fiscal efectiva global de la CAPV se mantendría equivalente a la del Estado. De hecho, en los últimos años la CAPV ha mantenido una presión fiscal superior a la española.

Por otro lado, los negociadores vascos también buscaron que las Diputaciones Forales contasen con la mayor autonomía normativa posible para regular los tributos en sus territorios. A grandes rasgos, el acuerdo alcanzado fue que las Diputaciones Forales y sus haciendas tendrían la facultad de regular los principales impuestos directos (IRPF, Patrimonio, Sociedades, Donaciones y Sucesiones), pudiendo establecer sus tipos impositivos, reducciones, deducciones y demás elementos esenciales, y de recaudarlos; mientras que en el caso de los impuestos indirectos (IVA e Impuestos Especiales), su capacidad normativa sería limitada, pero sí se encargarían de recaudarlos.

Y por supuesto, la determinación del Cupo, la aportación que debe hacer anualmente la para sostener las cargas generales del Estado, constituyó otra de las patatas caliente entre las dos comisiones en aquellas negociaciones de diciembre de 1980. Como se ha mencionado anteriormente, desde 1878 las provincias vascas se responsabilizaban de abonar a la hacienda del Estado “lo que se suponía que hubiera podido recaudar por su cuenta”. En cambio, la nueva Ley introdujo un nuevo sistema de cálculo, por el que el País Vasco, abonaría el 6,24% del gasto estatal en las competencias no asumidas por la CAPV (ejército, Corona, deuda pública del Estado, relaciones exteriores…). El índice de imputación (6,24%) fue calculado de acuerdo al peso relativo que entonces tenía la economía vasca respecto al conjunto de España, si bien hoy en día su PIB representa un 6% y su población un 4,6%.

Finalmente, la Ley 12/1981, de 13 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco fue aprobada casi 5 meses después del acuerdo de los negociadores, en medio de la gran inestabilidad política que generó el fallido golpe de Estado del 23 de febrero de 1981. No obstante, uno de los acuerdos establecidos fue que la Ley no pudiera ser objeto de enmienda en el Congreso. De manera análoga a los tratados internacionales, la Ley del Concierto no pudo ser enmendada en el Parlamento; o se aprobaba o se rechazaba en su totalidad. Este procedimiento aseguró el cumplimiento íntegro de los acuerdos alcanzados en los foros bilaterales.

Pero dicha Ley de 1981 se acordó para un periodo de 20 años, por lo que en 2002 fue preciso negociar una nueva Ley del Concierto. Esta nueva Ley, además de ampliar la autonomía tributaria de las haciendas Forales, fue muy importante ya que por primera vez se aprobó un Concierto de carácter indefinido; es decir, sin fecha de caducidad. En 2017 se aprobó la última modificación del Concierto, para incluir algunas actualizaciones y nuevos ajustes en los tributos concertados, y es probable que pronto seamos testigos de una nueva reforma para concertar los nuevos tributos en materia de imposición digital y ambiental.

Fuera de las fronteras del País Vasco y del Estado, el sistema de Concierto Económico también recibió el aval de los tribunales europeos en la primera década del siglo XXI. Así, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea avaló en la sentencia de 11 de septiembre de 2008, al considerar el Concierto como un sistema de riesgo unilateral y no un modelo encubierto de ayuda de Estado. Es decir, la CAV es responsable de regular y recaudar impuestos y pagar con ello sus servicios y el Cupo, sin que existan mecanismos en el sistema para que el déficit fiscal hipotético que pudiera surgir de una menor recaudación fuera compensado o subvencionado por las transferencias del Estado.

En definitiva, El Concierto Económico representa un caso de federalismo fiscal único en el mundo. No sólo por su carácter asimétrico y el amplio poder con las que dota a las haciendas propias de cada territorio histórico; si no por el hecho de que sean las entidades subestatales las responsables de transferir recursos al Estado para financiar las competencias que éste ejerce en beneficio del País Vasco, y no al revés.

A pesar de la particularidad propia que representa el Concierto Económico para la autonomía vasca, los estudios realizados hasta ahora han constatado que la ciudadanía vasca desconoce las bases de este sistema que sobresale como pilar central del autogobierno vasco. Por ello, es hoy más importante que nunca la labor de investigación y difusión del Centro de Documentación e Investigación del Concierto Económico y las Haciendas Forales – Centro Ituna – junto con otros proyectos como la Asociación para la promoción y difusión del Concierto Económico AdConcordiam o la Comunidad del Concierto. El Centro Ituna, con sede en la UPV/EHU, se fundó en el año 2007 a partir de un convenio de colaboración entre la Diputación Foral de Bizkaia y la Universidad del País Vasco, con el objetivo de fomentar la investigación académica en torno al federalismo fiscal y el de autogobierno fiscal vasco, ofrecer un servicio de documentación en torno al Concierto y difundir su conocimiento entre la opinión pública vasca y la comunidad académica internacional.