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La cara oculta del Tribunal de Cuentas

Fotografía de archivo de la sede principal del Tribunal de Cuentas.

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El Tribunal de Cuentas es centro de atención por el procedimiento de responsabilidad contable seguido contra autoridades y altos cargos de la Generalitat por actuaciones relacionadas con el procés. Se ha abierto un debate público sobre esta actuación que afecta, de manera especial, a la independencia e imparcialidad del Tribunal de Cuentas, e incide también sobre su función de enjuiciamiento contable, es decir, sobre su actuación jurisdiccional.

Una aproximación seria y rigurosa a este debate debe partir, en mi opinión, de la consideración previa de que existen diversos sistemas de control de cuentas con diferencias importantes entre las instituciones que se dedican a ello. Para exponerlo lo más sintéticamente posible, se puede distinguir entre dos grandes modelos: un modelo de influencia anglosajona (conocido como Westminster) que funciona en Gran Bretaña, Alemania y algunos países nórdicos; y el modelo judicial (también conocido como napoleónico) que funciona en países del sur de Europa como Francia o España.

Son dos modelos que presentan diferencias importantes entre sí, siendo especialmente dos las que interesa destacar. El modelo anglosajón solo ejerce normalmente funciones de control financiero y su composición la integran personas expertas en financiación, contabilidad y auditoría. En cambio, el modelo judicial o napoleónico ejerce una función de control de cuentas desde la perspectiva de la legalidad y suma a esta función la de enjuiciamiento contable, esto es, una función de contenido jurisdiccional que le permite exigir responsabilidades a los gestores de fondos públicos; por esta razón, los miembros que integran este tipo de órganos suelen ser normalmente miembros de la carrera judicial. 

Cada modelo tiene sus ventajas e inconvenientes y no es objeto de este artículo entrar en el fondo de ello. Pero sí interesa destacar algo que tiene bastante que ver con el debate político y social que ha producido la actuación del Tribunal de Cuentas relacionada con los gastos derivados de la promoción internacional del procés.

La función del modelo anglosajón no tiene como objeto principal el control de legalidad del gasto, sino analizar si los gestores públicos han utilizado los recursos, además de hacerlo de acuerdo con la ley, de la manera más eficiente para el interés general. Es una función fiscalizadora que va más allá de la legalidad formal e incide de lleno en el buen gobierno, considerado desde la perspectiva del análisis financiero. En cambio, la función del modelo judicial se proyecta sobre el control de la legalidad del gasto en sentido estricto, que se ejerce mediante la función fiscalizadora propiamente dicha, y también sobre el enjuiciamiento contable que permite juzgar y exigir responsabilidades a los gestores públicos.

Es evidente que estamos ante modelos distintos y esta diferencia debería tener su reflejo sobre la composición de estas instituciones de control. Si no hay función jurisdiccional, los criterios de elección de los miembros se relativizan y puede aceptarse un mayor margen de intervención política en la designación, preservando siempre la idoneidad técnica de los designados. En cambio, si se trata de actuar materialmente como una jurisdicción, la existencia de este margen en la designación resulta difícil de justificar, pues el ejercicio de un poder de naturaleza jurisdiccional debe recaer, como principio general, en miembros de la carrera judicial para garantizar la independencia e imparcialidad del órgano.

En mi opinión, el sistema de designación del Tribunal de Cuentas español no se ajusta bien a este requerimiento por razón de sus funciones. No responde exactamente al modelo judicial que quiere ser, porque sus miembros no son magistrados o jueces y su designación corresponde a un órgano político (las Cortes Generales). Un sistema de designación que no contribuye, desde luego, a construir una imagen de independencia e imparcialidad del Tribunal de Cuentas.

Se me podría responder diciendo que el Tribunal Constitucional también tiene un sistema de designación parecido. Sin embargo, no creo que la comparación sirva por la diferente naturaleza de las dos jurisdicciones. La jurisdicción contable puede tener un impacto directo sobre el patrimonio de las personas que la acerca mucho a la función jurisdicción ordinaria y la aleja notablemente de la naturaleza que tiene la jurisdicción constitucional.

A mi modo de ver, de ello se extrae una conclusión bastante clara. Si se funciona de acorde con el modelo judicial hay que ser coherente con ello, sobre todo cuando la misma Constitución nos dice que los miembros del Tribunal de Cuentas han de tener la independencia y las garantías de inamovilidad propias de los jueces y no impone un sistema de designación concreto, como sí hace con el Tribunal Constitucional. El sistema de designación es una opción del legislador y lo sucedido ahora con las actuaciones relacionadas con el procés pone de relieve que no es la más adecuada. El problema es suficientemente importante y debería suscitar una seria reflexión al respecto.

El sistema actual de designación plantea otro problema. El Convenio Europeo de Derechos Humanos ampara el derecho de los ciudadanos a que sus causas sean juzgadas por tribunales independientes e imparciales, existiendo una doctrina consolidada del Tribunal Europeo en el sentido que esta independencia e imparcialidad debe poder apreciarse de manera objetiva, esto es, creando ante los ciudadanos una apariencia y una confianza de que el órgano judicial actúa de acuerdo con estos principios. Y esto es muy difícil que pueda ocurrir en nuestra cultura jurídica cuando sus miembros son designados por un método netamente político y cuando se da la circunstancia de que el Tribunal interviene sobre una cuestión que tiene una connotación tan política como tiene el procés.

También hay otro problema de fondo que plantea la actuación del Tribunal de Cuentas en este caso. Me refiero a lo que está juzgando realmente en el procedimiento tramitando contra las autoridades y cargos públicos catalanes. De acuerdo con la ley reguladora del funcionamiento del Tribunal, la responsabilidad contable existe cuando en la gestión de caudales públicos se produce, por dolo, culpa o negligencia grave, un menoscabo económico como consecuencia de acciones u omisiones contrarias a las normas presupuestarias y de contabilidad. Es un control de legalidad que no debe confundirse nunca con el uso de los recursos para un objetivo político impulsado por un Gobierno democrático. 

El Tribunal Constitucional dejó muy claro en la sentencia 42/2014 (relativa al derecho a decidir) que defender y promover la independencia debe considerarse como un proyecto político legítimo que no es incompatible con una Constitución que no exige adhesión, sin excluir de esa acción a los poderes públicos. Las instituciones catalanas y sus autoridades han sido depositarias en los últimos años de un mandato democrático que implica promover y defender el proyecto independentista, incluyendo su proyección internacional pues ésta es esencial en una cuestión de esta naturaleza. Esta actuación está amparada por la jurisprudencia constitucional y no hay ninguna norma presupuestaria o contable que la convierta en ilegal. La Generalitat tiene competencias reconocidas estatutariamente sobre la acción exterior y, al mismo tiempo, está legitimada para promover políticamente el proyecto independentista, sin que esta finalidad pueda ser considerada, en sí misma, un mal uso de los caudales públicos.

Si hubiera algo que juzgar sería, acaso, el incumplimiento de la legalidad presupuestaria y contable en la acción exterior, no la acción política de promover internacionalmente el procés, como tal. Esto debería estar claro, pero no parece que sea así para muchas personas.  

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