Hacia los Estados Unidos de Europa, pero cuándo

A primera vista, la Unión Europea es un ente político extraño. Los estudiosos no acaban de ponerse de acuerdo sobre si tratarlo como un Estado federal en construcción o como una organización internacional donde los diferentes estados negocian para llegar a acuerdos de cooperación y delegación de la toma de decisiones políticas hacia una entidad superior que, presumiblemente, lo hará mejor en muchos aspectos. Cabe recordar lo que hablábamos hace unas semanas respecto a centralizar o descentralizar: la idea de fondo es que hay problemas que están mejor enfrentados desde instancias más altas. Hoy por hoy, los “problemas” de este tipo que más nos preocupan se refieren a política macroeconómica, regulación bancaria y medidas fiscales: hay un consenso casi unánime en la necesidad de crear una unión fiscal, financiera y en cualquier otro aspecto macroeconómico a nivel europeo. Es posible encontrar declaraciones a favor de este objetivo no solo entre los altos funcionarios europeos, que es lógico que piensen esto, sino en Presidentes y Ministros la mayoría de Gobiernos de la zona euro.

Si todos estamos en la misma página, ¿por qué no avanzamos? Dónde quedan los Estados Unidos de Europa, se pregunta el ciudadano (y el analista) anonadado. La respuesta es que quedan lejos. La euforia desatada tras la penúltima cumbre ha quedado borrada en dos semanas, particularmente con las decisiones tomadas este lunes: el Eurogrupo ha acordado un rescate a España en dos tramos de 30.000 millones de euros y una relajación en los objetivos de déficit a España, pero a cambio de intervención y vigilancia estrecha de las reformas. Estamos un poco, pero muy poco más cerca de la Unión de lo que estábamos. ¿Por qué tan despacio? No es por economía, donde la cuestión se ciñe a elegir entre unas pocas opciones, sino por política que no se puede llegar a dicha elección.

Cada vez que los Ministros de Economía o los Jefes de Gobierno han acudido a una cumbre desde enero de 2010 (antes del primer rescate a Grecia), tenían que escoger sobre los siguientes aspectos, resumiendo mucho: (1) nivel de austeridad y estímulo fiscal en cada uno de los países deudores; (2) grado de “mutualización” de la deuda, donde entran todas las posibles formas de recapitalización bancaria, ayuda del BCE, rescates o eurobonos, esto es, hasta qué punto los acreedores quieren respaldarnos y/o perdonar directa o indirectamente lo que debemos; (3) grado de unión fiscal, regulatoria y por tanto política, incluyendo un traspaso de poderes hacia órganos potencialmente federales, que en la Unión no son sino la Comisión y el Parlamento. Actualmente, los principales órganos de decisión estratégica del continente son el Consejo Europeo, que une a todos los Jefes de Gobierno y al Presidente de la Comisión,  y el Consejo de la Unión Europea, que une a todos los ministros de todos los gobiernos europeos. Dentro de todos sus comités, es particularmente relevante el Ecofin, formado por los Ministros de Economía y Finanzas. El Eurogrupo es una derivación del Ecofin para los países de la zona euro. Se trata de foros donde la discusión toma la forma de un debate entre los partidos gobernantes en Estados soberanos con intereses propios y condicionados por sus votantes, pero desde el cual se intenta construir un Estado federal superior. He aquí el híbrido entre Federación en construcción y mera organización que agrega naciones.

En estos ámbitos, las estrategias de los Estados pueden resumirse así: los países del sur (principalmente, Italia y España) apuestan por llevar adelante un menor nivel de austeridad (1) y conseguir un mayor grado de mutualización de deuda (2). Por el contrario, los países del norte (Alemania, Holanda, Finlandia) desean un mayor nivel de contención del gasto (1) y no están dispuestos a mutualización alguna de la deuda (2), requiriendo de hecho una unión fiscal y política que les permita ‘controlar’ a los deudores (3). Así, en la negociación existe posibilidad real de intercambio de “mayor unión” y “mayor mutualización” a cambio de “más control presupuestario” y “más reformas estructurales”. El acuerdo del lunes es un ejemplo perfecto: ayuda con la deuda a España a cambio de más austeridad a medio plazo, bajo una suerte de sistema de vigilancia fiscal sin que medie ningún mecanismo de decisión política conjunta permanente. Todo un Frankenstein institucional.

Y es que en todas estas negociaciones los resultados son los que son porque los Gobiernos se enfrentan a dos problemas: el primero es que la flexibilidad del norte en mutualización es muy baja, dado que no incluye mecanismos de control de la deuda para los países más endeudados ya (quién impide a España endeudarse más cuando le salga más barato gracias a los eurobonos). Por tanto, un cierto grado de mutualización solo se consentiría con una integración fiscal y política profunda que permitiese controlar los déficits potenciales. Pero, y este es el segundo problema, este es un paso enorme. Es tan grande que a Estados Unidos, el experimento más parecido (salvando todas las distancias espaciales y temporales) a la actual Unión Europea, le costó, como quien dice, un siglo y una guerra. Afortunadamente, nosotros ya llevamos la guerra y más de medio siglo. Pero aún nos queda.

Al final del día, estamos hablando de Gobiernos cediendo una cantidad ingente de soberanía para ponerse en el mismo barco de otros ciudadanos que tienen unas características profundamente diferentes a las suyas. Hablamos de que Grecia y Finlandia, Portugal y Estonia, se encuentren bajo un mismo régimen democrático centrado en el Parlamento y en la Comisión. Unas desigualdades territoriales que si ya suponen un problema en otros Estados federales como Alemania o (sí) España, imaginemos en un conjunto de quinientos millones de habitantes. Volviendo al artículo sobre centralización que citábamos antes, las preferencias y necesidades de todos estos ciudadanos son tan distintas, los sistemas de partidos que las representan están tan arraigados y son tan poco homologables en muchos aspectos, que semejante ejercicio de integración es una tarea hercúlea que no parece que pueda durar menos que décadas.

El problema, claro, es que andamos negociando mes a mes. Que los tres puntos sobre la mesa volverán a estarlo en septiembre, si no antes. Y para todos los que pensamos que Europa es la única salida con sentido para todo este lío, eso es lo más preocupante.