La Iniciativa Ciudadana Europea, sociedad civil y la agenda europea

La crisis del euro demuestra la vigencia del debate sobre el déficit democrático de la UE a pesar de su antigüedad y de las reformas institucionales acometidas para legitimar la integración europea. Dichas reformas han incluido la ampliación de las competencias del Parlamento Europeo, la participación de los parlamentos nacionales en el control de la subsidiariedad, la adopción de legislación sobre transparencia y el desarrollo de mecanismos para que los ciudadanos y la sociedad civil organizada participen en la elaboración de las políticas comunitarias.

Los mecanismos participativos han sido un elemento central de la estrategia de reforma institucional desde el año 2000. En especial entre 2001 y 2005 se introdujeron iniciativas sobre democracia participativa, la más conocida de las cuales es el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea de 2001. Dicha estrategia institucional culminó en un nuevo artículo sobre la democracia participativa en el fallido Tratado que establecía una Constitución para Europa (art. 47). A pesar de la austeridad retórica adoptada en el Tratado de Lisboa – lo cual incluyó la supresión del término democracia participativa en el Tratado – el contenido del art. 47 se mantuvo intacto en el actual artículo 11 (TUE).

Dicho artículo contiene dos mecanismos distintos y es en gran medida el resultado de dos campañas diferenciadas de lobby durante la Convención sobre el futuro de Europa (2002–2003). Las principales organizaciones de la sociedad civil con sede en Bruselas obtuvieron el reconocimiento del diálogo de las instituciones europeas con la sociedad civil organizada. Al mismo tiempo una campaña completamente distinta logró incluir una enmienda que otorga a un millón de ciudadanos europeos el derecho de pedir a la Comisión una propuesta legislativa en el ámbito de sus propias atribuciones y dentro los límites del tratado.

Esta disposición ha llegado a ser conocida como la Iniciativa Ciudadana Europea (ICE). Ha recibido elogios como un ejemplo único de democracia directa a nivel transnacional aunque también ha sido criticada por ser una institución débil incapaz de incidir en la agenda de las instituciones europeas. A diferencia de las iniciativas de referéndum existentes en California o Suiza, la ICE no permite a los promotores convocar un referéndum sobre sus demandas. Por lo tanto es más apropiado calificarla como una iniciativa de establecimiento de la agenda: los firmantes expresan una demanda formal, pero las instituciones representativas deciden si y cómo responder. Por lo tanto la ICE preserva el monopolio de la iniciativa legislativa de la Comisión puesto que esta institución decide qué hacer respecto a las ICEs recibidas. Por otra parte la experiencia comparada sugiere que las elites políticas tienden a ignorar las iniciativas que no conllevan la convocatoria creíble de un posible referéndum. Baste con señalar el caso español donde de las 66 Iniciativas Legislativas Populares (ILP) presentadas al Congreso bajo la Constitución del 78 dio lugar a una ley.

¿Es por lo tanto la ICE es un nuevo ejemplo del mucho ruido y pocas nueces al que Bruselas nos tiene acostumbrados? ¿Se confunden los deseos de democratizar la UE exagerando la importancia de un dispositivo débil? Aunque esta sea la conclusión lógica de la debilidad institucional de la ICE, dicha posición ignora su posible efecto en el terreno de la representación de intereses en la UE. El efecto principal de la ICE puede no ser el promover una gran cantidad de nuevas iniciativas legislativas sino la de ampliar la comunidad de intereses representados en Bruselas atrayendo a nuevos grupos y la llegada de demandas más politizadas a la agenda de las instituciones europeas.

El diálogo entre las instituciones europeas y la sociedad civil organizada mencionado más arriba ha creado una comunidad de organizaciones cívicas especializadas en el lobbying europeo pero relativamente desconectada del activismo de base. Desde hace casi dos décadas se han establecido en Bruselas organizaciones que promueven el medio ambiente, políticas sociales o de desarrollo internacional y que contribuyen a que la elaboración de políticas europeas sea más plural mediante el equilibrio entre intereses contrapuestos. Han desarrollado competencias de lobbying profesional y pueden influir en la toma de decisiones en algunas políticas públicas. A pesar de ello, estas organizaciones apenas han cumplido con las expectativas que suscitan respecto a su capacidad de ampliar la esfera pública europea y de “acercar” la UE a los ciudadanos. Las organizaciones con sede en Bruselas tienen incentivos para concentrar sus esfuerzos en la promoción de políticas mediante acciones de lobby pero pocos para participar en campañas de movilización de los ciudadanos. Sin embargo, la recogida de firmas es una forma de acción colectiva que requiere la capacidad de movilizar a los ciudadanos en apoyo de una causa. Por lo tanto las causas promovidas a través de la ICE pueden diversificar las relaciones de la UE con la sociedad civil atrayendo a un grupo de organizaciones y movimientos sociales más diverso.

El estudio de las campañas de recogida de firmas lanzadas desde 2003 apoya esta hipótesis. El siguiente gráfico muestra que de hecho la ICE ya presenta una mayor diversidad en cuanto a los promotores que el actual diálogo con la sociedad civil organizada, puesto que está atrayendo a más organizaciones nacionales que europeas además de a un número importante de colectivos en proceso de formación.

Esto no acerca automáticamente a la UE a los ciudadanos. La ICE sigue siendo un instrumento de movilización de minorías, puesto que un millón de firmas representa sólo el 0,2% de la población europea, y la estrategia de recogida de firmas más habitual no trata de informar o fomentar el debate en la esfera pública sino de movilizar a los ya convencidos. Sin embargo, el hecho mismo de que las organizaciones que movilizan a los ciudadanos participen en la elaboración de políticas europeas puede cambiar la forma de tratar de incidir en la agenda europea y de los incentivos de dichos actores. Si las organizaciones perciben que la movilización de los ciudadanos tiene una recompensa clara en forma de introducción de una demanda en la agenda – en este sentido es esencial una actitud receptiva por parte de la Comisión – pueden comenzar a diversificar sus esfuerzos entre tareas de lobby y de movilización de la opinión pública. Por otra parte las organizaciones serán menos reactivas a las propuestas de la Comisión puesto que la ICE les da un medio de introducir nuevos temas en la agenda sin esperar una propuesta de la Comisión. Esto puede contribuir a traer a Bruselas cuestiones controvertidas que chocan con la tradicional preferencia europea por el consenso en áreas poco polémicas.

Tenemos ejemplos de estas dos dinámicas nuevas entre las iniciativas en curso. La primera lección de un año de la aplicación de esta herramienta es que pocas organizaciones son capaces de recoger un millón de firmas. Sólo dos campañas lo han logrado hasta el momento. La campaña por el derecho al agua – que solicita la exclusión del suministro de agua de las normas del mercado interior – ha logrado dos millones de firmas como resultado de la movilización de algunas de las organizaciones de la sociedad civil más importantes de Bruselas en cooperación con organizaciones nacionales. Esta campaña ejemplifica que la ICE es el tipo de incentivo que las organizaciones europeas necesitan para participar más activamente en la esfera pública. La segunda campaña que ha obtenido un millón de firmas pidiendo la prohibición de que la UE financie investigaciones sobre embriones es un ejemplo de cómo los grupos de la sociedad civil – en este caso organizaciones religiosas pro- vida – pueden usar este mecanismo para europeizar debates espinosos. Este es el tipo de iniciativas que las instituciones europeas tratan de evitar y que a partir de ahora tienen una vía de acceso a la agenda. Si la ICE contribuye a llevar cuestiones polémicas a Bruselas con el tiempo puede contribuir a que los ciudadanos se interesen más por las políticas comunitarias.