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Bases para la reforma del sistema de financiación local español
Catedrático de Hacienda Pública de la UCLM —
El seguimiento de la estructura y evolución de la actividad financiera y presupuestaria de la Administración Local presenta cierta complejidad, dada su variada composición provincial asimétrica, insular y local y el tamaño de su planta municipal, con un número elevado de pequeños municipios (6.814 tienen menos de 5 mil habitantes), además de contar con una organización empresarial dependiente de dichas Entidades numerosa.
En este contexto, la Comisión para la reforma del modelo de financiación local en España ha considerado que las medidas de reforma propuestas han de contemplar la fragmentación y complejidad local y deberían contribuir a incentivar la colaboración y, en su caso, integración de Entidades para favorecer una gestión pública más eficaz que permita aprovechar mejor las economías de escala existentes en la provisión de bienes y servicios públicos locales, con el objeto de satisfacer eficientemente las necesidades de los ciudadanos en su ámbito competencial.
La dimensión comparada de la hacienda local española es menor que la de nuestro entorno (6% del PIB en 2015 frente al 11,1% en UE), incluso respecto de los países que cuentan con un nivel regional de gobierno más desarrollado. Su estructura de gasto está más orientada a las funciones tradicionales de prestación de servicios públicos básicos a los vecinos, manteniendo un peso relativo menor en las prestaciones características del Estado de Bienestar (0,8% del PIB en protección social, sanidad y educación, frente al 6,1% en la UE).
Por el lado de los ingresos, el peso relativo de los impuestos en su financiación es más importante que la media europea (52,9% frente al 38,1%) y le otorga una mayor autonomía fiscal. Cuentan, además, con un mayor superávit fiscal y un menor nivel de endeudamiento gracias a que en los últimos años han realizado un elevado esfuerzo en la disciplina fiscal.
En definitiva, sus gastos e ingresos resultan más acordes, en términos comparados, con una hacienda local más clásica, de menor dimensión, basada en impuestos sobre la propiedad y cuya estructura de gasto está orientada hacia funciones tradicionales, Los datos económicos más recientes refuerzan esa situación globalmente saneada de la hacienda local, con un superávit fiscal superior a los 7 mil millones de euros en 2016 que ha permitido reducir los niveles de endeudamiento local. Este balance financiero globalmente positivo oculta, sin embargo, algunos problemas importantes que afectan específicamente a algunas Entidades locales, detectándose problemas de sostenibilidad fiscal en cerca de 800 ayuntamientos, especialmente medianos y pequeños.
En el caso de las Entidades locales saneadas se detectan algunos problemas derivados de las rigideces generadas por la aplicación estricta de la actual regla de gasto que la Comisión considera que deberían ser subsanadas, permitiendo una mayor flexibilidad de gasto simultaneando la necesaria estabilidad presupuestaria.
La Comisión considera que, al margen de la situación financiera positiva, el modelo de financiación local precisa de una revisión en profundidad de sus pilares claves para garantizar una adecuada suficiencia financiera, acorde con las necesidades de un nivel de gobierno llamado a desempeñar un papel relevante en la provisión de servicios públicos a los ciudadanos.
En este sentido, el sistema debe garantizar de forma prioritaria la suficiencia y la estabilidad de los recursos disponibles, combinando adecuadamente un sistema impositivo eficiente y justo, a través de su vínculo con las competencias desarrolladas, transparente, fácilmente gestionable y que proporcione seguridad jurídica en su interpretación, garantizando así los derechos de los contribuyentes y de las instituciones, con la articulación de un sistema de transferencias del Estado y de las Comunidades Autónomas que complemente los recursos aportados directamente por los contribuyentes.
La Comisión propone diferenciar entre tres tipos de municipios a la hora de diseñar el sistema de financiación: (i) en el caso de Madrid y Barcelona la Comisión considera que su financiación debería recogerse en sus propias Cartas de Autonomía Local; (ii) municipios de más de 20.000 habitantes, con mayor autonomía y (iii) municipios de menos de 20.000 habitantes.
Desde la perspectiva fiscal se requiere un sistema tributario local que clarifique y refuerce, por un lado, los recursos obtenidos por tasas y precios públicos y revise y potencie las fuentes impositivas locales tradicionales, estableciendo la posibilidad de reforzarlas opcionalmente con recargos municipales sobre el IRPF en Municipios por encima de 20.000 habitantes.
El diseño de un sistema adecuado de transferencias ha constituido un punto de reflexión central por parte de la Comisión. El actual sistema de transferencias incondicionales del Estado, diferenciando entre municipios y diputaciones acogidos al régimen de cesión y un sistema de participación en ingresos del Estado (PIE), no ha dado los resultados deseables. En el caso de los municipios de régimen de cesión, la compartición de impuestos estatales (IRPF, IVA e Impuestos Especiales) ha provocado algunas disfuncionalidades que sería conveniente rectificar, penalizando en exceso a las localidades que han aumentado su población.
A partir de esta constatación, la Comisión propone articular un sistema de participación en ingresos del Estado (PIE), integrado por las transferencias actuales y la cesión de tributos, repartido en función de criterios de necesidad y capacidad fiscal con objetivos niveladores, a través de variables actualizables periódicamente, en función del tamaño de los municipios (más o menos de 20.000 habitantes). Junto con la regulación de transferencias incondicionales se propone una revisión en la cuantía y fórmulas de reparto de la financiación específica del transporte urbano.
En el caso de las diputaciones la Comisión reconoce su papel relevante en la articulación territorial, especialmente a través de la prestación de servicios y asesoramiento en las pequeñas localidades. En este sentido considera la necesidad de orientar su actuación al ámbito local como “municipio de municipios” en aquellas localidades menores de 20.000 habitantes y de forma especial en las de menor tamaño.
Acorde con este cometido, su financiación a través de transferencias incondicionadas (PIE) debería de tener en cuenta variables de población y número de este tipo de municipios, complementadas con otras variables poblacionales y geográficas que recojan adecuadamente sus necesidades. Al igual que en el caso de los municipios de más de 20.000 habitantes, la Comisión considera conveniente permitir la posibilidad de establecer recargos en la cuota estatal del IRPF de los ciudadanos que residan en localidades de menos de 20.000 habitantes.
Finalmente, la Comisión realiza distintas propuestas encaminadas a mejorar la transparencia para facilitar una gestión económica local eficiente, la cooperación interadministrativa y la clarificación de procedimientos para garantizar una mayor seguridad jurídica y reducir la litigiosidad.
