Las multas por el primer estado de alarma: del atasco en la tramitación al cuestionamiento en los tribunales

La pasada primavera, durante las primeras seis semanas del confinamiento domiciliario, altos mandos de la Policía Nacional y la Guardia Civil comparecieron a diario ante los medios para dar cuenta de las actividades desplegadas e informar del número de “incumplidores” que habían sido propuestos para sanción por saltarse las restricciones. Las comparecencias de uniformados, a las que la Moncloa renunció a finales de abril tras algunas polémicas, se convirtieron en símbolo de la gravedad de una situación sanitaria que obligó a quedarse en casa a 47 millones de personas. Al final, los 99 días del primer estado de alarma acabaron con 1.142.127 propuestas de sanción por estar en la calle sin causa justificada o infringir otras de las medidas impuestas para evitar la propagación del virus. 

Un año después, sin embargo, la mayoría de esos expedientes ni siquiera se han tramitado —los últimos datos del Gobierno, aunque son incompletos, apuntan a que se han gestionado alrededor del 20%—. Además, se ha desatado un importante debate jurídico sobre estas sanciones, con tribunales de instancia haciendo interpretaciones diversas sobre su legalidad. Es decir, que ante supuestas infracciones de naturaleza similar, unos jueces están ratificando las sanciones impuestas considerando que hay base legal para ello; mientras que otros las están anulando argumentando precisamente lo contrario. 

En palabras de Carlos Amoedo, catedrático de Derecho Administrativo, se está produciendo una “tormenta perfecta” entre la “inseguridad jurídica” que deriva de cómo se construyó la cuestión de las sanciones administrativas durante el estado de alarma y la “incapacidad” de hacer frente a estos picos de expedientes por falta de músculo y efectivos, lo que ha llevado a algunas administraciones a tratar de reforzar sus plantillas o directamente privatizar el trámite. Todo ello, con la consecuencia, a su juicio, de que se acaba diluyendo la “confianza legítima” de los ciudadanos en que les van a reprender si incumplen las restricciones. 

Desobediencia

En el plano jurídico, el debate deriva de la inconcreción del real decreto que impuso el primer estado de alarma, que no estableció un régimen sancionador específico y determinó que el incumplimiento o resistencia a sus medidas sería sancionado “con arreglo a las leyes”, en un redacción calcada a la dispuesta a la ley orgánica de 1981 que regula los estados de emergencia. El Ministerio del Interior, autoridad competente delegada, determinó entonces que la vía para imponer esas sanciones era principalmente el artículo 36.6 de la Ley de Protección de la Seguridad Ciudadana, que castiga con una sanción grave —de 601 a 30.000 euros— “la desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones”. 

Según dejó por escrito Interior en una instrucción del 15 de marzo de 2020, para que se consumara la infracción no hacía falta el “requerimiento” del agente de la autoridad, sino que bastaba con el mero incumplimiento de unas “órdenes expresas, concretas y directas de la autoridad a la ciudadanía” que habían tenido una “amplísima difusión a través de los medios de comunicación, además de su publicación en el Boletín Oficial del Estado”. Así, los diferentes cuerpos de seguridad —Guardia Civil, Policía Nacional, policías autonómicas y locales...— fueron basándose en esta instrucción para expedir los boletines de denuncia que se dirigían después a las delegaciones y subdelegaciones del Gobierno. 

Sin embargo, esa interpretación de Interior ha encontrado oposición en determinados tribunales, que han fallado que el citado artículo 36.6 de la Ley de Protección de la Seguridad Ciudadana no se puede entender en el sentido genérico de que sanciona cualquier incumplimiento de disposiciones normativas y han reiterado que para multar basándose en esa norma se precisa desoír la orden expresa de un agente. También han cuestionado que estos incumplimientos encajaran de manera clara en el régimen sancionador de la normativa de protección civil al entender que tendría más sentido vincularlos a leyes sanitarias. En un sentido similar se expresó la Abogacía General del Estado, que en un dictamen del 2 de abril de 2020 determinó que el “mero incumplimiento” de las restricciones no podía ser calificado “automáticamente” como infracción. 

“Es necesario que entre el escalón normativo y el comportamiento del infractor concurra un elemento intermedio, esencial: un acto de concreción y singularización del mandato normativo mediante la comunicación de un requerimiento directo a una persona o grupo de personas concreto”, dice la resolución de un juzgado de lo Contencioso de Pontevedra, que el pasado noviembre anuló las multas impuestas a cinco trabajadores que acudieron el 26 de marzo de 2020 en el mismo vehículo desde la sede de su empresa a realizar unas reparaciones en la zona portuaria de Vigo. En sentido similar se han expresado jueces de Lugo, Vigo, Oviedo, León, Valladolid o Logroño, según las sentencias consultadas. 

Otros jueces, aunque son minoría por el momento, han defendido que las conductas contrarias a lo dispuesto en el real decreto del estado de alarma suponían desobediencia a la autoridad sin resultar necesario un requerimiento previo de un agente. “La inobservancia de una prohibición anunciada profusamente por todos los medios que debía ser conocida por el recurrente y, de no serlo, se trataría de una negligencia no disculpable”, determinó el pasado noviembre un juez de Cáceres que confirmó la sanción a un hombre que fue denunciado cuando volvía de casa de su novia el 16 de marzo de 2020 incumpliendo el estado de alarma. 

De manera más reciente, otro juez de Madrid ha ratificado la multa a una mujer que paseaba por la localidad de Arroyomolinos el 2 mayo del año pasado con menores en las franjas horarias reservadas a personas mayores. En la resolución, el juez sostiene que existía una “orden muy concreta y precisa” de la autoridad competente “dirigida a todos los ciudadanos” como consecuencia de la declaración del estado de alarma y su publicación en el BOE. Y que, dada la especialidad de la declaración del estado de alarma, no requería la comunicación individual a cada ciudadano, “lo que hubiera supuesto el envío por parte del Ministerio del Interior de más de cuarenta y siete millones de notificaciones”. 

En este caso, al tratarse de cuantías pequeñas, las multas en principio no son recurribles en segunda instancia, lo que dificulta que se establezca un criterio de interpretación homogéneo para los diferentes tribunales. Según la legislación de lo contencioso, para las cuantías inferiores a 30.000 euros la vía del recurso únicamente está abierta para los particulares cuando se puede alegar vulneración de algún derecho fundamental. Y esa es una posibilidad que tampoco tiene la Abogacía del Estado, encargada de defender los intereses de la Administración en estos procesos, que únicamente podría recurrir en casación ante el Tribunal Supremo si entiende que alguna de estas sentencias contiene doctrina “gravemente dañosa” para el interés general. Mientras no haya un pronunciamiento del Alto Tribunal —lo que no parece probable por las limitadas vías de recurso— el control judicial de las sanciones seguirá siendo “fragmentado, casuístico y heterogéneo”, señala Amoedo. 

Régimen sancionador

En todo caso, los juristas afirman que es habitual que diversos jueces interpreten incluso la misma norma de modo distinto, pues los órganos judiciales tienen independencia de criterio y es normal que se produzcan discrepancias. “Los casos pueden ser parecidos pero no tienen por qué ser iguales, lo que genera cierta diversidad. Además, las administraciones públicas que imponen sanciones también son distintas y, en ocasiones, ante la misma situación o parecida pueden tener una aplicación del derecho distinta. Y los tribunales de instancia también funcionan sin ningún tipo de orden jerárquico. Es el pan nuestro de cada día”, afirma Andrés Boix, profesor de Derecho Administrativo. 

Eso sí, los expertos consultados coinciden en que la acción sancionadora habría sido más eficaz si se hubiera establecido en el propio real decreto del estado de alarma —o en otro independiente— un régimen sancionador específico sobre el incumplimiento del confinamiento sanitario. “Todos más o menos intuíamos que las sanciones del primer estado de alarma iban a dar problemas desde el punto de vista de la legalidad porque el tema no estaba bien atado, aunque también hay que entender el momento”, dice Amoedo, que asegura tener “cierta deferencia” con los profesionales y políticos que tuvieron que enfrentarse a la página en blanco del BOE en una situación muy complicada. “En el real decreto de estado de alarma se podrían haber introducido infracciones y sanciones porque cumpliría el principio de reserva de ley dado que tiene valor de ley según el Tribunal Constitucional”, añade Boix. 

De hecho, esto fue lo que hizo el Gobierno más adelante, cuando clarificó el régimen sancionador del decreto que aprobó en junio de 2020 y que, entre otras medidas, hizo obligatorio el uso de mascarilla en la vía pública bajo multa de 100 euros en caso de incumplimiento. En este caso, además, se atribuía la competencia para su sanción a las comunidades autónomas o a los ayuntamientos, dada su vinculación con la normativa de protección de la salud; y no a la Administración del Estado al quedar descartada su conexión con la “seguridad ciudadana”.

El estado de alarma que acaba este 9 de mayo tampoco incluye un régimen sancionador específico, aunque los expertos sostienen que las multas no están generando tanta controversia porque el incumplimiento de las restricciones impuestas por los ejecutivos autonómicos está siendo sancionado por las propias comunidades y los ayuntamientos, que están utilizando para ello la legislación sanitaria existente —ya sea a través de las normas autonómicas o estatales— o las que se han dictado a raíz de la COVID-19, como han hecho la Comunitat Valenciana, Catalunya o Castilla y León. 

Algún juez, no obstante, también ha puesto en duda que los ayuntamientos puedan multar si no tienen atribuidas competencias en materia de salud pública sobre las vías o espacios públicos. En este sentido, un juzgado de lo Contencioso de Vigo anuló el pasado 15 de abril la multa de 100 euros que la Policía Local de Sanxenxo impuso a una mujer el pasado verano por no llevar puesta la mascarilla precisamente con ese argumento.