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"Se legisla para beneficio de los partidos, no de la ciudadanía”

Lohitzune Zuloaga explica en El espejismo de la seguridad ciudadana cómo los políticos juegan con el miedo de la sociedad con intereses partidistas

El estudio demuestra que las leyes sobre seguridad ciudadana responden a estrategias políticas y no obedecen ni a una demanda social ni a las dimensiones reales del problema

"No hay datos que demuestren que la sociedad pida penas altas", dice la investigadora

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Acuerdo entre grupos parlamentarios sobre la reforma del Código Penal en materia de terrorismo. Foto: E.P.

¿Tienen justificación las reformas legales que, en materia de seguridad ciudadana, han aprobado los distintos gobiernos en las últimas dos décadas? ¿Obedecen estas leyes a las tasas de criminalidad o a una preocupación social?

La investigadora de la Universidad Pública de Navarra y doctora en sociología  Lohitzune Zuloaga ha analizado la evolución de la legislación española en materia de seguridad, el contexto en el que cada una de las normas ha ido surgiendo y su incidencia real en el problema que aparentemente pretenden abordar. Su veredicto es claro:

"La conclusión que extraigo es que se legisla para beneficio de los partidos, no de la ciudadanía. No sé hasta qué punto PP y PSOE evaluarán positivamente la rentabilidad que les ha dado esa competición de los últimos años por mostrarse cada vez más punitivos, pero no se puede creer, y hacer creer, que el endurecimiento de las penas es la forma más apropiada de enfrentar fenómenos sociales tan complejos como la criminalidad, y hacerlo además recurriendo a la manipulación del miedo como forma de obtener rentabilidad política".

Su investigación acaba de publicarse en forma de ensayo – El espejismo de la seguridad ciudadana. Claves de su presencia en la agenda política (Editorial Catarata)– y demuestra con datos cómo las iniciativas legislativas en materia de seguridad responden, principalmente, a cálculos partidistas.

Una motivación que, a su juicio, también se produce en reformas legales ahora en tramitación, como el nuevo Código Penal: "endurecer el Código Penal no va a incidir en las tasas de criminalidad. Eso lo saben Mariano Rajoy, Rafael Catalá, la judicatura y toda la disciplina criminológica", advierte.

"En lo que sí va a incidir es en aumentar aún más una de las tasas europeas más altas de población encarcelada. Y como se legisla siempre sobre los mismos perfiles, las cárceles está llenas del mismo tipo de delincuente: personas que han cometido delitos asociados a la pobreza y la exclusión social, entre las que se encuentran las migrantes, a las que se persigue además por su condición de migrantes. Hay que cambiar de modelo de política criminal de forma que se incida en los derechos humanos, en la prevención del delito, en una apuesta real por la reinserción del delincuente o en un mayor compromiso por la reparación a la víctima".

¿Cómo hemos llegado a tener uno de los códigos penales más duros de Europa, ahora a punto de contemplar la cadena perpetua? Lohitzune Zuloaga considera que "no es algo que ha surgido de la noche a la mañana, sino que supone un paso más en el endurecimiento que se ha producido en los últimos años del Código penal". Y añade que "si echamos la vista atrás, no sorprende en exceso":

"Desde el año 2000 prácticamente no ha habido legislatura en la que no se haya profundizado en la pena de prisión, teniendo además especial interés en focalizar la atención sobre el terrorismo, la delincuencia sexual y la pequeña delincuencia. Una vez más, la nueva reforma incide en esta dirección".

"Por poner el ejemplo de la cadena perpetua, ya se debatió sobre ello cuando en 2010 Esperanza Aguirre se mostró favorable a lo que entonces se denominó 'cadena perpetua revisable'; cuando Mariano Rajoy apoyó esta iniciativa propuesta por la familia de Marta del Castillo; o cuando en la campaña electoral de 2011 Federico Trillo propuso introducirla en el Código Penal. Entonces no prosperó, pero cuatro años después está prácticamente aprobada bajo el nombre de 'prisión permanente revisable".

"De todas formas, y tal y como vienen diciendo desde el ámbito penalista, los 40 años de condena que permite la LO 7/2003 es más dura incluso que la cadena perpetua. Se trata en cualquier caso de una reforma innecesaria e inhumana", concluye.

El mito de la opinión pública

El estudio plantea que si las leyes de seguridad no pueden justificarse desde el punto de vista de las estadísticas de criminalidad –aunque recomienda interpretarlas críticamente, todas las fuentes y metodologías apuntan a que España tiene uno de los niveles delictivos más bajos de la UE–, ni desde los fines que aparentemente persiguen –la reforma penal de 2003 no ha tenido ninguna incidencia en las tasas de delincuencia, según recoge el libro–, mucho menos cabe atribuirlas a la presión social.

"Se tiende a pensar que la sociedad es particularmente punitiva y, de hecho, las reformas penales suelen sustentarse en esa supuesta demanda de seguridad por parte de la ciudadanía. Pero lo cierto es que prácticamente no hay encuestas de opinión que sustenten esa idea, y las pocas que hay apuntan por ejemplo a que las personas estamos dispuestas a apoyar penas alternativas a la prisión en vez de sancionar con penas privativas de libertad".

Sobre la dificultad de tener una fotografía fiable de la delincuencia a partir de las tasas de criminalidad, la abogada penalista y profesora Lorena Ruiz-Huerta comenta: "Yo soy más partidaria, en principio, de las encuestas de victimización como mecanismo para medir el número de delitos cometidos en una sociedad. Preguntar a la ciudadanía directamente cuántos delitos ha sufrido en un determinado periodo de tiempo, refleja con mayor fidelidad el índice de delincuencia, y evita los problemas que plantean las estadísticas judiciales y policiales, que dependen del devenir procesal de la denuncia, que en ocasiones poco tiene que ver con la existencia misma del delito".

Y añade: "La información que reflejan estas encuestas (cuyo problema es que en España no se llevan a cabo con la frecuencia que sería deseable), es que la tasa de delincuencia desciende de forma permanente desde hace más de 20 años, a pesar del incremento de la población total, y a pesar de que hoy tenemos muchas más conductas tipificadas como delito. También las estadísticas que publica la página web del Ministerio del Interior, reflejan esta tendencia. Tenemos una sociedad tranquila y segura, y debemos congratularnos por ello".

El estudio se detiene a analizar el papel de los medios en la construcción de la agenda informativa en materia de seguridad y demuestra que, en contra de lo que podría pensarse, son los partidos quienes llevan la iniciativa: "Hay que matizar esa idea preconcebida de que se legisla a golpe de titular".

"Generalmente se tiende a otorgar a los medios de comunicación una relevancia casi absoluta a la hora de incidir en la agenda política, y en el caso concreto de las reformas penales he llegado a la conclusión de que en la mayoría de ocasiones, aunque hay excepciones, fueron los partidos políticos (tanto PP como PSOE) los que tomaron la iniciativa de endurecer el Código Penal, y lo hicieron en momentos en los que los medios no mostraban especial interés por este tema", explica la investigadora.

Eso ocurrió, por ejemplo, en el periodo 2002-2004, cuando la seguridad ciudadana pasó de protagonizar una media de 80 titulares al año a ser el centro de 332 titulares de media.

"Dicho de otra manera", continúa, "no debemos subestimar la capacidad de iniciativa de los partidos políticos para liderar determinadas iniciativas que consideran que les son favorables (de ahí que legislen "para generar titulares" y no "a golpe de titular"), y también para esquivar temas calientes en los medios y sobre los que no les interesa legislar. Este último caso lo vemos por ejemplo con la corrupción, la cobertura mediática sobre delitos de cuello blanco ha sido extraordinaria en la última década, pero el endurecimiento de las penas ha recaído siempre sobre la pequeña delincuencia".

De la misma opinión es Lorena Ruiz-Huerta: "A pesar de que tenemos uno de los índices de delincuencia más bajos de toda Europa, con 46,1 delitos por cada 1.000 habitantes, frente a la media de la Unión Europea de 63,8, según la Memoria de la Fiscalía General del Estado 2014, nuestro Código Penal vigente es uno de los más duros de Europa. No en vano, somos el país con el número más alto de personas privadas de libertad, solo por detrás de Reino Unido", comenta.

"A pesar de ello, el Gobierno pretende aprobar la reforma del Código Penal que introduce la cadena perpetua (a pesar de que ya tenemos una pena máxima de 40 años de prisión que se cumple de forma íntegra), y otras muchas medidas para criminalizar la protesta social, para castigar la pobreza (el hurto y la venta en el top manta pasan de ser falta a delito), la solidaridad con la personas extranjeras, etc."

"En cambio, a pesar de la alarma social generada por los casos de corrupción, no se ha aprovechado la ocasión para introducir nuevos tipos penales, que castiguen actuaciones fraudulentas como la venta de participaciones preferentes por entidades financieras. Tampoco se endurecen las penas por delitos de corrupción, ni se aumentan los plazos de prescripción de los mismos, ni se introducen nuevas medidas para perseguir el fraude fiscal".

"Esta reforma, que en cambio endurece drásticamente las penas para los delitos "comunes", no está precedida de estudio de criminalidad alguno que avale su necesidad, y se ha excluido a todos los expertos y expertas en derecho penal y criminología de su proceso de elaboración. La única explicación posible a este desastre, que nos devuelve al derecho penal Preilustrado, es que el Gobierno no busca, en realidad, atajar o solucionar la conflictividad social, sino favorecer sus propios intereses mediante la utilización abusiva del poder punitivo del Estado", apunta.

El libro ofrece algunos gráficos ilustrativos para explicar esta tesis. Se muestra la evolución de la cobertura informativa de los temas sobre seguridad y delincuencia, y se compara a cómo varía la percepción social hacia estos asuntos.

Como podría preverse, la mayor preocupación coincide con "picos" de atención mediática. Pero lo interesante es comprobar que estos momentos de mayor interés no responden a acontecimientos especiales sino a iniciativas políticas por parte de los partidos.

Lohitzune Zuloaga revela cuál es el recorrido que suelen seguir estas campañas y cómo gestionan los temas y los tiempos los políticos: "Cuando la iniciativa de endurecer el Código Penal nace de los partidos, éstos suelen aprovechar lo que llamaríamos una 'ventana de oportunidad', un momento que les resulta especialmente favorable. Ese es el punto de partida, pero pueden tardar meses en impulsarlo definitivamente en el Congreso, y durante ese tiempo suelen dosificar la información; es decir, los titulares que van a generar sobre el tema", explica.

"No es un patrón que se repite siempre, pero se vio en la profundas reformas de 2003, cuando el Gobierno de Aznar supo oportunamente aprovechar la crisis del Prestige y la fuerte oposición social a la guerra de Irak. En el caso actual considero que la ventana de oportunidad se abrió con la dimisión de Alberto Ruiz-Gallardón y la delicada cartera de Justicia que recogió el ministro Rafael Catalá como consecuencia del fiasco de la ley del aborto. Durante estos meses Catalá nos ha ido vendiendo endurecimientos y nuevas penas para "un poco de todo", y el impulso definitivo ha venido con el tema que tradicionalmente más rentabilidad ha otorgado al Partido Popular: el terrorismo".

¿Qué buscan los políticos situando la seguridad en el centro de su agenda? ¿Les resulta rentable? Lohitzune Zuloaga considera que el objetivo suele dirigirse hacia dos direcciones: esquivar temas o problemas que no les interesan en ese momento y que suelen estar amplificados en los medios de comunicación (por ejemplo, en el año 2006 habría servido para disminuir la atención sobre el inicio de las conversaciones con ETA); y recurrir a un tema que tradicionalmente les ha beneficiado porque oxigena la imagen del partido.

"Mostrarse duro contra la delincuencia no suele generar oposición social, y muestra además intenciones aparentes de querer acabar con el problema. Afortunadamente con esta última reforma estamos viendo un debate más activo en medios de comunicación y otros espacios, pero queda mucho por hacer todavía", señala.

La seguridad en la agenda pública

El estudio cuestiona la capacidad de los medios para marcar la agenda política: "No digo que no tengan capacidad para marcar agenda, todo lo contrario, lo que digo es que hay que equilibrar la capacidad que pensamos que tienen los medios de comunicación y los partidos políticos a la hora de influenciarse en sus respectivas agendas".

Sin embargo, aunque en general la prensa vaya a remolque de los políticos, esto no quiere decir que sus coberturas de los temas de seguridad carezcan de efectos. Más bien al contrario, contribuyen a consolidar en la opinión pública las percepciones que los políticos dan por sentadas y en las que apoyan sus iniciativas legislativas y, por tanto, a justificarlas.

"Los medios de comunicación juegan un papel fundamental generando un contexto favorable para las reformas. En primer lugar reproducen los mensajes políticos de los diferentes partidos, y si éstos están interesados en convertir la seguridad ciudadana en un problema saben que cuentan con la difusión de los medios de comunicación", explica Zuloaga.

"Al mismo tiempo y de forma indefinida, las noticias de sucesos configuran la percepción de inseguridad que tiene la ciudadanía. Se trata de un género informativo estable y que ofrece una imagen más grave de la delincuencia de la que ocurre en la realidad, muestran desde una perspectiva particular la realidad delictiva a través de casos concretos y de testimonios de sus protagonistas, y visualizan las situaciones y el tipo de personas que debemos temer", añade.

Además, "periódicamente también seleccionan algunos casos que convierten en emblemáticos y que tienden a producir alarma social, llegando en ocasiones a impactar en las reformas penales y en la política criminal", concluye.

El libro también analiza cómo es de sensible o permeable la sociedad a estas "campañas del miedo" de políticos y medios y qué factor o factores influyen en la evolución de la preocupación social por la inseguridad.

"Lo que se observa es que la sociedad es receptiva a los problemas que plantean los medios de comunicación. Cuando aumentan las noticias sobre seguridad ciudadana como problema, aumenta también la preocupación social por este tema y viceversa. Pero como insisto, esta tendencia la ha marcado principalmente la priorización que los partidos políticos han hecho sobre este problema, y no tanto el interés que los medios de comunicación han tenido por establecer esta cuestión en su agenda".

"Es interesante también que según las encuestas disponibles es mayor la preocupación social que la preocupación personal por la seguridad, lo nos lleva a pensar que los medios nos influyen a la hora de identificar cuáles son los problemas sociales del momento en mayor medida de lo que nos influyen en nuestras prioridades personales" .

La eficacia de las normas

Tras leer el estudio de Zuloaga cabe preguntarse si las reformas legales en materia de seguridad tienen alguna eficacia. En opinión de Lorena Ruíz-Huerta, "la finalidad de prevención general de la norma funciona, pero no para los delitos contra el patrimonio que comete la gente que proviene de la exclusión social (hurtos, robos, etc.). Estos delitos constituyen el porcentaje más alto del número total de delitos que se cometen en nuestro país, y ahora van a recibir un fuerte endurecimiento de las sanciones".

"Desde mi punto de vista", añade, "este tipo de delitos sólo es combatible con políticas sociales, pues efectivamente, varios estudios de investigación reflejan que el nivel de reincidencia de este grupo de población, marginada y pobre, sigue siendo alto a pesar del endurecimiento de las penas".

"El espejismo de la seguridad ciudadana. Claves de su presencia en la agenda política", 198 páginas, está editado por Los Libros de la Catarata.

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