Una nueva era para el Comercio de Armas

Sentado en el balcón de invitados desde donde los representantes de las ONG seguimos la votación, no pude evitar gritar de alegría cuando la pantalla de esa histórica sala de la sede de la ONU en Nueva York que tantas veces vemos en los medios de comunicación mostraba que 155 países, una mayoría abrumadora de los 193 Estados Miembros de la ONU, habían apretado el botón del “Sí”. 22 Estados se abstuvieron y 3 votaron en contra. Tras siete intensos años de trabajo y sendos fracasos en los años veinte y treinta del siglo XX, la ONU adoptaba un texto que regula el comercio de armas convencionales. Se cumplía así la máxima de “A la tercera, va la vencida”.

No fui plenamente consciente de lo que habíamos logrado hasta un par de horas después. A los pocos segundos del resultado, sonó mi teléfono y no paré de atender a medios de comunicación de diversas partes del mundo. Poco después del mediodía mi compañera y amiga de Amnistía Internacional en España María del Pozo me llamó para celebrarlo. Entonces me senté cerca de la sala del Consejo de Seguridad de la ONU y en unos segundos pasaron por mi mente imágenes de los 20 últimos años, desde que en 1993 Brian Wood, en una reunión en una pequeña sala de la sede Amnistía Internacional Reino Unido con otras dos ONG británicas, concibió la idea del Tratado, pasando por cuando Amnistía Internacional y otros laureados con el Nobel de la Paz como Oscar Arias y Desmond Tutu, presentamos en 1997 un Código de Conducta Internacional para regular el comercio mundial de armas, o cuando en 2009 conseguimos que 153 Estados votaran en la ONU a favor de iniciar un proceso que culminó el 2 de abril del año pasado con la adopción del Tratado.

El Tratado sobre el Comercio de Armas es un instrumento importante que, si se aplica de forma eficaz y una vez consiga las 50 ratificaciones necesarias para entrar en vigor, contribuirá a evitar que las armas convencionales se usen para cometer atrocidades. Junto a la Convención contra la Tortura de 1984 y la Corte Penal Internacional de 1998, es una de las principales contribuciones de Amnistía Internacional (AI) al sistema global de protección de los derechos humanos. Supone un cambio de enfoque.

En palabras de la brillante abogada Clare da Silva, asesora jurídica de AI sobre este Tratado y una figura clave en su elaboración, «supone un cambio de orientación, pasando del enjuiciamiento retroactivo de personas a la posible prevención a la que está obligada el Estado y una mayor atención a los factores estructurales que contribuyen a los conflictos armados y abusos contra los derechos humanos. Este cambio solo puede contribuir a hacer que la vida de millones de personas sea más segura». En otras palabras, prevenir en vez de curar, que es en última instancia lo que, hace 20 años, nos impulsó en Amnistía Internacional a trabajar a favor de este Tratado.

Justo cuando se conmemora el vigésimo aniversario de las matanzas en Ruanda, me vienen a la memoria unas palabras de Susan Waltz, ex presidenta de Amnistía Internacional, en un acto en la ONU sobre el Tratado en febrero de 2012 durante uno de los Comités Preparatorios de la Conferencia de negociación del TCA. Susan aludía a un elemento clave que alimentó una de las catástrofes de derechos humanos más terribles de nuestros días. En 1994, Amnistía Internacional denunció que aviones fletados por intermediarios en el comercio de armas de países como el Reino Unido y Nigeria, cargados de armas de países como Israel y Albania en gran parte procedentes de los excedentes de países de la antigua Europa del Este, llegaban a Goma, en la frontera del antiguo Zaire (actual República Democrática del Congo) con Ruanda. Estas armas cruzaban la frontera zaireña para ser utilizadas en las atrocidades que se cobraron centenares de miles de vidas en Ruanda. Algunos de esos “mercaderes de la muerte” realizaron operaciones similares en esos años en Liberia, Sierra Leona y la propia RDC, a cambio de diamantes y/o madera. Todo esto ocurría en medio de un vacío legal, pues no existía ningún instrumento jurídico al que poder recurrir para evitar esas transferencias de armas y procesar a quienes alimentaban el ciclo de atrocidades desatadas en Ruanda, continuado después en la RDC, un país donde desde 1998 han muerto varios millones de seres humanos. Esta y otras crisis nos hizo intentar regular el comercio de armas para que no hubiera ni un arma para cometer atrocidades.

El Tratado sobre el Comercio de Armas (TCA) aprobado el 2 de abril de 2013 en la ONU no es una varita mágica para solucionar todos los males causados por un comercio mundial de armas que ronda los 80.000 millones de Euros anuales, pero sí es un primer paso importante para su regulación, control y mayor transparencia, que se podrá mejorar poco a poco. La batalla por el Tratado, objeto de una campaña mundial de Amnistía Internacional y otras ONG que duró 10 años, nos enseñó que la paciencia y la perseverancia dan sus frutos. Tenemos prisa porque entre en vigor, porque solo así, y a medio plazo, contribuirá a salvar millones de vidas y a iniciativas de desarme de las armas convencionales, que son las verdaderas armas de destrucción masiva. Todo esto en un contexto en que, según el SIPRI, los cinco principales suministradores de armas entre 2009 y 2013 -Estados Unidos (29 % de las exportaciones globales), Rusia (27%), Alemania (7%), China (6%) y Francia (5%)- supusieron el 74% del volumen total de las exportaciones de armas mundiales. En total, el volumen de las transferencias internacionales de las principales armas convencionales creció un 14% entre 2004–08 y 2009–13.

El TCA no abarca todas las armas convencionales, pero sí las principales –carros de combate, vehículos blindados de combate, sistemas de artillería de gran calibre, aeronaves de combate, helicópteros de ataque, buques de guerra y misiles y lanzamisiles, así como las armas pequeñas y las armas ligeras, que incluyen desde las pistolas a los lanzagranadas. El texto no es perfecto, pues es resultado de una negociación larga entre países con intereses muy diferentes. Regula las exportaciones, importaciones, actividades de corretaje, tránsito y transbordo, aunque no el transporte y la financiación, por ejemplo, y tampoco incluye el material antidisturbios y otro material que usan los agentes encargados de hacer cumplir la ley. Pero sí exige a los Estados que establezcan un sistema nacional de control y medidas para evitar el desvío de armas convencionales y promueve la cooperación y la asistencia internacional. Supone importantes avances en materia de transparencia, ya que obliga a los Estados a presentar informes anuales sobre las exportaciones e importaciones autorizadas o realizadas.

Por primera vez en la historia, los Estados están obligados a respetar unas normas jurídicamente vinculantes a la hora de transferir armas. La clave radica en la “Regla de Oro” del Tratado, reflejada en sus artículos 6 y 7. Esta Regla implica dos cosas: i) prohíbe la autorización de transferencias de armas para cometer atrocidades como genocidio, crímenes de lesa humanidad o crímenes de guerra, y ii) obliga a los gobiernos a evaluar el riesgo de transferir armas, municiones o componentes a otros países donde puedan ser utilizados para cometer o facilitar graves violaciones del derecho internacional humanitario y de los derechos humanos. Los gobiernos deben denegar las autorizaciones si hay un riesgo “preponderante” de esas graves violaciones que no pueda mitigarse, teniendo en cuenta el riesgo de que se utilicen para cometer actos graves de violencia de género, violencia contra las mujeres y los niños. Un grupo de países, entre los que se encuentra España, que fue el primer Estado en comprometerse a hacerlo cuando firmó el Tratado en junio pasado, han declarado que aplicarán esta Regla de Oro incluso antes de que entre en vigor. De justicia es reconocer el compromiso español con este objetivo, respaldado por la sociedad civil. La delegación española en las Conferencias de negociación del Tratado, encabezada por el Embajador Carlos Sánchez de Boado, desempeñó un papel clave en esta declaración de España y mantuvo un claro compromiso con la Regla de Oro, apoyando durante las negociaciones diversas recomendaciones de mejora del texto.

Hasta la fecha, el Tratado ha sido firmado por 118 Estados y ratificado por 13. Hoy, 2 de abril, está previsto que 18 Estados más, 17 de ellos de la Unión Europea, incluida España, y El Salvador depositen los instrumentos de ratificación en la ONU. Esto nos acercará a la cifra de 50 ratificaciones que necesita para entrar en vigor, lo que ocurrirá 90 días después de la 50ª ratificación.

En este proceso destacan dos cosas. Por un lado, que 43 de los 155 Estados que apoyaron la adopción del Tratado en 2012 no hayan hecho los deberes y ni siquiera lo hayan firmado. Se trata, en su mayor parte, de países donde los conflictos armados, la represión violenta y la violencia armada es frecuente, incluidos Afganistán, la RDC, Irak, Pakistán, Uganda o Ucrania. Es decir, Estados que se beneficiarán de una pronta entrada en vigor del Tratado. De los 118 que lo han firmado, muchos no han iniciado el proceso de ratificación. Es un enorme fracaso de liderazgo político, y llama poderosamente la atención el caso de Kenia, que formó parte del grupo de siete estados que lideró la adopción del Tratado en la ONU en 2006, pero que ni siquiera lo ha firmado.

En segundo lugar, es preocupante que parece que algunos Estados, incluidos algunos de la UE, sigan realizando transferencias de armas a países donde existe un riesgo claro de que se usen para cometer torturas, ejecuciones sumarias y otros abusos, como si no pasara nada. Por ejemplo, la República Checa envió miles de armas de fuego en diciembre de 2013 a las fuerzas de seguridad de Egipto, que han matado a centenares de manifestantes que protestaron contra la destitución del Presidente Mohamed Morsi por parte de los militares. Con respecto a España, cabe preguntarse, por ejemplo si los aviones de transporte vendidos a Colombia se emplean para facilitar la comisión de violaciones de derechos por parte de las fuerzas de seguridad en ese país o si el material antidisturbios vendido a Venezuela desde 2008, que supera los 3,2 millones de Euros, ha sido utilizado para cometer abusos.

Aunque algunos de los principales exportadores de armas como Alemania, Francia, Reino Unido, España e Italia ratificarán hoy el Tratado sobre el Comercio de Armas. No resultará sencillo que otros países como EE.UU., el principal exportador de armas mundial, que ha firmado pero aún no ratificado el TCA, lo ratifiquen de forma inmediata. En el caso de EE.UU. necesita una mayoría de 2/3 del Senado estadounidense y se enfrenta a la oposición del lobby armamentístico representado por la Asociación Nacional del Rifle (NRA). Para que el Tratado inaugure una nueva era del comercio de armas, es necesario que lo ratifiquen países fabricantes importantes como Canadá, Israel o importadores como Pakistán o Ucrania. Otros exportadores importantes de armas, como China, India y Rusia, se abstuvieron en la votación de hace un año, aunque tienen posturas diferentes. Mientras que China es posible que firme en un plazo razonable, India objeta a diversas disposiciones del TCA, que considera afectan a su capacidad exportadora, y Rusia no ha mostrado interés en el Tratado, y se afana en una política agresiva de exportación, que incluye clientes que desprecian los derechos humanos como Siria o el nuevo gobierno egipcio, donde intenta ocupar el lugar de EE.UU., que ha suspendido algunas transferencias a causa de las graves violaciones de derechos humanos cometidas en ese país.

Está a punto de empezar una nueva era para el comercio de armas, con una regulación estricta basada en disposiciones dirigidas a reforzar la protección de los derechos humanos de cientos de millones de personas cuyas vidas y medios de subsistencia se ven amenazados por la proliferación y el abuso de las armas convencionales. Sin embargo, aún estamos en el calentamiento del partido. No se sabe qué equipos saltarán a la cancha y si todos están dispuestos a jugar en la misma liga con unas normas comunes. Como en muchas ocasiones, depende una cosa: un liderazgo político valiente, pero hemos demostrado que sí se puede lograr.