¿Están los pueblos indígenas representados en los Objetivos de Desarrollo Sostenible?

No es ninguna novedad que los pueblos indígenas llevan a sus espaldas una larga historia de discriminación, sometimiento y expolio, y que en la actualidad sus condiciones de vida están lejos de poder alcanzar  unos estándares mínimos de dignidad, si es que podemos hablar de una dignidad “de mínimos”. Tampoco es ninguna novedad que la gran mayoría, por no decir la totalidad, de los esfuerzos realizados tanto nivel nacional como internacional –esfuerzos que  suelen traducirse en tratados, declaraciones, constituciones, políticas y leyes, por mencionar algunas de sus formas–, han resultado insuficientes para la consecución de los objetivos que perseguían. Desde el trascendental Convenio 169 de la OIT hasta la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, y sin dejar de valorar estos importantes avances históricos, las principales iniciativas internacionales dirigidas a dignificar a los pueblos indígenas arrojan un balance poco alentador. Una de las cuestiones clave del asunto tiene que ver con los derechos de tenencia de la tierra. Según Joan Carling, activista indígena en su día experta participante del Foro Permanente de Naciones Unidas sobre Cuestiones Indígenas (posteriormente relevada del cargo por el ECOSOC sentando un pésimo precedente), aproximadamente el 50% de la tierra del planeta es territorio ancestral indígena. De esta superficie, solo el 10% está legalmente reconocido como tal. Adicionalmente, un reciente estudio de The Muden Project sobre 73.000 concesiones de minería, petróleo y gas, tala y agronegocios en ocho países de bosque tropical, concluía que el 93% de dichas concesiones involucraba tierras habitadas por pueblos indígenas y comunidades locales.  

La Agenda 2030, que contiene los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), ha generado tanto optimismo como escepticismo. En comparación con la agenda anterior articulada en torno a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y en la que los pueblos indígenas estaban prácticamente invisibilizados, la 2030 ha supuesto un importante salto cualitativo tanto en términos de participación de los pueblos indígenas en su diseño (uno de los nueve grupos que participaron en el procesos de consultas y deliberaciones), como en la inclusión explícita o implícita de dichos pueblos en sus instrumentos fundamentales (declaración, objetivos, metas e indicadores). Pero, ¿en realidad las necesidades de los pueblos indígenas se encuentran representadas en la nueva agenda de desarrollo? ¿Hay razones para el optimismo o una vez más en la historia los más rezagados “se quedarán atrás”?

No es una pregunta en absoluto sencilla. La Agenda, en su declaración, promete que “nadie se quedará atrás” y que se llegará “primero a los más rezagados” (párr. 4). Difícil pues hacer una lectura de la declaración sin dar cierta centralidad a los pueblos indígenas como destinatarios de los esfuerzos que en los próximos años se llevarán a cabo para hacer de este mundo un lugar menos hostil. Las referencias indirectas a los pueblos indígenas atraviesan prácticamente todo el documento que contiene los ODS, pero solo se mencionan explícitamente en dos de las 169 metas (la 2.3. sobre la producción agrícola a pequeña escala y la 4.5. sobre la eliminación de las desigualdades en el acceso a la educación, ambas con sus respectivos indicadores).

El buen vivir, la libre determinación y otras ausencias

Aspectos clave para los pueblos indígenas como el de la tenencia de la tierra, que suele traducirse en derechos colectivos sobre un territorio ancestral, no son abordados en los ODS. Esta cuestión, entre otras, nos lleva inevitablemente a la raíz del problema: la contraposición entre el modelo de desarrollo “tradicional” (capitalista, para entendernos) y otras formas de entender el desarrollo que los pueblos indígenas suelen denominar el “buen vivir”. La contradicción se hace manifiesta, por ejemplo, en las observaciones a los ODS realizadas por los representantes de los pueblos indígenas. Respecto al ODS 7 por el cual se busca un acceso a la energía “para todos”, los pueblos indígenas señalan el riesgo de que la realización de los grandes proyectos energéticos que implicaría la materialización del objetivo podrían entrar en contradicción con sus derechos sobre el territorio y los recursos naturales. En estricta relación con lo anterior, otra de las grandes omisiones de la Agenda es la falta de referencia a la “libre determinación” y al “consentimiento libre, previo e informado”, y la falta de entendimiento de ese “buen vivir” y sus potenciales contribuciones a una agenda que gira en torno a la cuestión de la sostenibilidad ambiental. Esto ha llevado a un llamado a “contextualizar la agenda” a la luz de la Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos  indígenas y otros instrumentos internacionales, así como a la necesidad de ir más allá de la Agenda y los ODS en lo que a indicadores y metas se refiere.

Bien es cierto que una “Agenda” con unos “objetivos” con sus respectivas metas e indicadores representan principalmente una declaración de intenciones. Pero la definición de esos objetivos, metas e indicadores son decisivos a la hora de trazar los lineamientos para la acción de todos aquellos actores que suscriben dicha agenda. Es más, el diseño de los indicadores determina la definición de la problemática y la formulación de soluciones para hacerle frente; de igual manera, el seguimiento a la evolución de dichos indicadores contribuye a realizar los ajustes necesarios a las políticas públicas durante su implementación. En el caso concreto de los ODS, la  necesidad de formular indicadores de una manera tal que registren datos desglosados por grupo étnico, ha sido una de las principales demandas de los pueblos indígenas durante el proceso de formulación. No contar con esa información, implica que la situación de especial vulnerabilidad de los grupos indígenas se diluye entre medias aritméticas sin que los datos sean capaces de “hablar” de la necesidad de emprender acciones diferenciales que atiendan dichas situaciones.

La articulación de medidas concretas para desarrollar la Agenda 2030 y alcanzar los ODS se materializa mediante los planes de desarrollo nacionales y políticas públicas diseñadas y ejecutadas por los estados. La implementación de dichos planes deja a las autoridades nacionales un amplio margen de maniobra que les permite poner “los acentos” allí donde dicten los imperativos de la agenda política doméstica. Por tanto, ambos niveles, el nacional y el internacional, están profundamente interconectados y resultan igualmente determinantes en el proceso hacia el logro de los ODS, desde su concepción hasta su traducción en políticas públicas pasando por su seguimiento y evaluación. De igual manera, los representantes de los pueblos indígenas han puesto el énfasis en la promoción de mecanismos democráticos que aseguren la participación de los pueblos ancestrales en la toma de decisiones a nivel nacional, así como la importancia de la construcción de capacidades en el seno de las comunidades indígenas que hagan dicha participación realmente eficaz. 

¿Qué hacemos desde Ayuda en Acción?

Desde hace más de 35 años, nuestra organización trabaja por mejorar las condiciones de vida de los grupos más vulnerables. Aunque resulta difícil resumir en unas cuantas líneas nuestro amplio trabajo, hay un ejemplo que ilustra de forma muy sencilla el trabajo que desarrollamos en línea con los ODS y en favor de los pueblos indígenas. Actualmente, con el apoyo de la Cooperación Suiza y en consorcio con Lutheran World Relief y la Comisión de Acción Social Menonita, estamos iniciando la ejecución del Programa de Desarrollo Territorial de la Muskitia en Honduras.

Mediante este programa se pretende apoyar las capacidades del pueblo Miskito para gestionar su propio desarrollo, aprovechando las oportunidades (y ayudando a contrarrestar los riesgos) que supone el otorgamiento del derecho de propiedad colectiva sobre el territorio llevado a cabo recientemente por el estado hondureño. Con las cadenas de valor de cacao y pesca como ejes centrales del proceso de desarrollo territorial, y poniendo en el centro la participación de la mujer indígena, se pretende que el pueblo miskito participe de las oportunidades de desarrollo económico que ofrece la explotación sostenible de ambos productos, al tiempo que se fortalecen sus estructuras de gobierno, se promueve la cultura local y se fomenta un diálogo intercultural que neutralice las fuentes de conflicto con la población ladina. En últimas, el programa es parte de un esfuerzo global por la autonomía de los pueblos indígenas y tiene el firme compromiso de acompañar al pueblo hondureño en la búsqueda de un nuevo modelo de convivencia y de nación. 

Hoy más que nunca todos los actores del “sector del desarrollo” están llamados, una vez más, a unir fuerza en torno a unas metas que, pese a ser imperfectas, nos marcan unos objetivos tan ambiciosos como urgentes. El Foro Permanente de las Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas -cuyo mandato es el de “examinar las cuestiones indígenas en el contexto de las atribuciones del ECOSOC relativas al desarrollo económico y social, la cultura, el medio ambiente, la educación, la salud y los derechos humanos”- culmina hoy su 16º período de sesiones. El punto 9 del programa estuvo referido a la Agenda 2030, concretamente en la labor futura del Foro Permanente. Las conclusiones del foro están aún por ser publicadas, pero se espera que, entre otras cosas, salga reforzado su papel en relación con el seguimiento temático de los progresos referidos a los pueblos indígenas en el marco de la Agenda 2030.