La amnistía y la Constitución

“El principio de legitimidad democrática que enuncia el art.1, apartado 2, de la Constitución es la base de TODA nuestra ordenación jurídico-política”. Son palabras de una de las primeras sentencias del Tribunal Constitucional, la STC 6/1981.

Si nos las tomamos en serio, no se entiende que se haya reiterado de manera ininterrumpida que la amnistía no solamente no está presente en la Constitución, sino que es incompatible con ella. 

Únicamente en el caso de que la amnistía no se pudiera deducir del principio de legitimidad democrática, se podría llegar a esa conclusión. Pero esa una conclusión imposible de alcanzar con el diseño de la arquitectura constitucional que deriva de dicho principio en la Constitución de 1978.

Con ese principio resulta difícil de justificar el primer peldaño de la arquitectura constitucional, que en la Constitución de 1978 es el Título II, dedicado a “La Corona”. El “pueblo español” como lugar de residenciación de la “soberanía nacional, del que emanan los poderes del Estado”, no puede hacer acto de presencia en dicho Título, ya que La Corona, en cuanto magistratura hereditaria, no puede tener legitimación democrática. Puede no ser antidemocrática, pero, en ningún caso, puede ser democrática. Digamos que es “ademocrática”. Esta magistratura ademocrática es la primera institución del Estado que regula la Constitución de 1978, que, en esto, se diferencia de todas las constituciones monárquicas españolas anteriores, en las que el Título dedicado a Las Cortes precedió siempre al Título dedicado al Rey. 

“El pueblo español” como origen de los poderes del Estado aparece por primera vez en el primer apartado del primer artículo del Título III, De las Cortes Generales. “Las Cortes Generales representan al PUEBLO español…” dice el artículo 66.1. de la Constitución. Esta es la forma que tiene el constituyente español de indicar que a partir de este momento se está hablando de “poderes” del Estado y no simplemente de órganos del Estado. La Corona es un órgano, pero no es un poder. Las Cortes Generales son simultáneamente órgano y poder del Estado. Es la base de toda la arquitectura constitucional. Justamente por eso, en el artículo 66.2 la Constitución atribuye a las Cortes Generales como primera función la “potestad legislativa”. Y se la atribuye en régimen de monopolio. Únicamente las Cortes Generales pueden crear Derecho. En el origen del Derecho tienen que estar siempre las Cortes Generales. Directa o indirectamente. Si no aparecen, ese Derecho es anticonstitucional. 

El Capítulo primero del Título III la Constitución lo dedica al órgano, a las Cámaras, Congreso de los Diputados y Senado. El Capítulo II lo dedica a la potestad legislativa: “De la elaboración de las leyes”. El constituyente procede de una manera extraña. Empieza con las excepciones y no con la norma. La Ley Orgánica primero (art. 81). La ley de delegación y los decretos legislativos después (arts. 82 a 86). El Decreto-ley (artículo 86). Y empieza a regular la potestad legislativa en general en el artículo 87, empezando por donde se tiene que empezar, por la iniciativa legislativa. 

Y ahí aparece la amnistía. No en un artículo cualquiera, sino en el artículo en el que la Constitución empieza a regular con carácter general la potestad legislativa del Estado. La Constitución reconoce como titulares de la potestad legislativa al Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Senado (art. 87.1), a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas (art. 87.2) y a la iniciativa popular (art. 87.3).

El reconocimiento de la titularidad del Gobierno, del Congreso de los Diputados y el Senado y la de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas se hace sin limitación material alguna. El reconocimiento de la iniciativa legislativa popular, por el contrario, se hace con limitaciones materiales. “No procede dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, NI EN LO RELATIVO A LA PRERROGATIVA DE GRACIA” (art. 87.3 de la Constitución).

El constituyente prohíbe expresamente que se eleve a las Cortes Generales una proposición de ley de amnistía mediante la iniciativa legislativa popular, con lo que está implícitamente aceptando que el Gobierno sí puede enviar un Proyecto de Ley de Amnistía y el Congreso o el Senado e incluso las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas una proposición de ley de amnistía. 

La amnistía, insisto, está en el primer artículo en el que la Constitución regula la potestad legislativa de las Cortes Generales con carácter general. No en un artículo cualquiera, sino en un artículo que ocupa un lugar destacado en la economía de nuestro ordenamiento constitucional. Decir que la amnistía no figura en la Constitución y que incluso está prohibida por la Constitución únicamente puede hacerse desde el desconocimiento más incomprensible de lo que dice la Constitución. 

¿Quiere decirse que no hay límite constitucional alguno para el legislador al aprobar una ley de amnistía? En modo alguno. Las Cortes Generales tienen los límites generales que la Constitución impone: el contenido esencial de los derechos fundamentales (art. 53.1 de la Constitución) y como consecuencia del “mandato interpretativo” del artículo 10.2 de la Constitución, las normas de derecho internacional relativas a los derechos fundamentales. 

Estos y únicamente estos son los límites constitucionales. La ley, por definición, no entra nunca en contradicción con el ejercicio de la función jurisdiccional. La función legislativa y la función jurisdiccional operan en planos distintos. Puede ocurrir que en el ejercicio de la función jurisdiccional un órgano del poder judicial entre en contradicción con la potestad legislativa de las Cortes Generales y que pueda llegar a incurrir incluso en el delito de prevaricación, pero no ocurre a la inversa. 

Cuando las Cortes Generales aprueban una ley de amnistía es obvio que se alcanza una decisión distinta a la que se alcanzó en su día por un órgano jurisdiccional, pero se alcanza por razones políticas y no jurídicas. Las Cortes Generales no discuten la fundamentación jurídica de una decisión judicial. Eso lo podrá hacer, en su caso, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos o el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, pero no lo puede hacer nunca el Parlamento. 

El Parlamento lo único que hace es identificar que la sociedad tiene un problema de naturaleza política que tiene que tener una respuesta política y que, por la razón que sea, no la ha tenido. Una vez identificado el problema, las Cortes Generales disponen de “libertad de configuración” para aprobar la respuesta que tiene que dársele a ese problema. 

Para eso es para lo que existe el órgano Cortes Generales, que es el único que tiene legitimación democrática directa. La ley de amnistía no corrige a ningún órgano judicial. Simplemente constata que ha habido una respuesta insatisfactoria para un problema que tiene que tenerla, porque es un problema nuclear en el funcionamiento del Estado democrático de Derecho. La integración de Catalunya en el Estado es el caso que España tiene en este momento. 

No hay nada ni en el ordenamiento español, ni en el de la Unión Europea, ni en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos que suponga un obstáculo a la Ley de Amnistía aprobada este jueves por las Cortes Generales.