Por qué la amnistía

El 20 de diciembre del año pasado publiqué “¿Por qué no una proposición de ley de amnistía?”, en el que intenté despejar las dudas acerca de la constitucionalidad de una ley . El 28 publiqué “El indulto es peor solución que la amnistía”, cuyo contenido no necesita explicación. Tras el resultado de las elecciones de este pasado domingo he llegado a la conclusión de que la amnistía no es solamente constitucional y preferible al indulto, sino que es necesaria, imprescindible incluso, para encontrar una respuesta aceptable a la integración de Catalunya dentro del Estado. 

La amnistía es un “acto de Estado”. El indulto es un “acto de Gobierno”. Esto es lo que diferencia esencialmente a la primera del segundo. Por eso la amnistía exige su aprobación mediante Ley de las Cortes Generales, mientras que el indulto se aprueba mediante Decreto del Consejo de Ministros. 

La amnistía exige una “manifestación de voluntad del Estado”. Una manifestación individualizada de la voluntad del Estado para cada supuesto. Cada amnistía exige la “creación” de una norma específica que la haga posible. El indulto, por el contrario, supone la “aplicación” de una norma ya existente con base en la cual se toma la decisión. Es un “expediente administrativo” de aplicación de una ley. Con base en la Ley de 1870, que sigue siendo con algunas reformas, la normativa aplicable en la materia, se han concedido miles de indultos. 

La pregunta se impone por sí misma. ¿Puede alguien pensar que con un mero “expediente administrativo” se puede crear el marco para dar respuesta al problema de la integración de Catalunya en el Estado tras el “naufragio” de la reforma del Estatuto de Autonomía  de 2006 en la playa del Tribunal Constitucional de 2010, de la que derivaron los dos “referéndums” frustrados de 9 de noviembre de 2014 y de 1 de octubre de 2017, la declaración unilateral de independencia de 27 de octubre, la aplicación a continuación del artículo 155 de la Constitución y la sentencia del Tribunal Supremo de octubre de 2019 por la que se condenó a Oriol Junqueras y otros por delito de sedición?

No estamos ante un problema de “naturaleza penal”, sino de “naturaleza constitucional”. Formalmente es un problema penal, pero materialmente no lo es. De ahí que no pueda ser abordado por el Gobierno, sino que tenga que serlo por las Cortes Generales. Digo abordado y no resuelto, porque el problema ahora mismo no está todavía maduro para ser solucionado. Es urgente abordarlo, para que se creen las condiciones que permitan encontrar una solución para el mismo.

Y para que se creen esas condiciones es imprescindible que se vuelva a las Cortes Generales, al órgano constitucional “que representa al pueblo español” (art. 66.1 CE). Es el primer paso para “devolver” la integración de Catalunya en el Estado al terreno de la política, de donde nunca debió salir.  

La integración de las “nacionalidades y regiones” en el Estado únicamente puede ser decidida por órganos legitimados democráticamente de manera directa. Porque únicamente órganos con tal legitimación pueden “negociar”. Nadie más puede hacerlo. Las Cortes Generales, por un lado. Los Parlamentos de las “nacionalidades y regiones”, por otro. El cuerpo electoral mediante referéndum en el caso del acceso a la autonomía por la vía del artículo 151 de la Constitución, para la ratificación del pacto alcanzado entre las Cortes y el Parlamento que aprobó el Proyecto de Estatuto.

En la definición de la “fórmula de integración” no puede intervenir nadie más. Una vez definida la fórmula, cuando se plantee un conflicto, bien porque las Cortes Generales pueden haber aprobado una ley contraria al Estatuto de Autonomía o el Parlamento de la Comunidad Autónoma ha aprobado una ley contraria a la Constitución, será necesaria la intervención del Tribunal Constitucional (TC) para resolver dicho conflicto. El TC puede intervenir en la “interpretación” que de la “fórmula de integración” hacen las Cortes Generales o los Parlamentos de las Comunidades Autónomas. Pero no en la “definición de la fórmula de integración”. Esta es una tarea exclusivamente política, en la que solo pueden intervenir órganos legitimados democráticamente de manera directa.

Esto es lo que quebró en 2010. El TC no resolvió un “conflicto” entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Catalunya, como consecuencia de que las Cortes Generales o el Parlament hubieran aprobado una ley contraria al “bloque de la constitucionalidad” integrado por la Constitución o el Estatuto aprobado en 2006, sino que “redefinió” la “fórmula de integración” de Catalunya en el Estado pactada entre las Cortes Generales y el Parlament y ratificada en referéndum por el cuerpo electoral catalán. 

El TC se consideró legitimado para ser parte en el “proceso estatuyente”, de definición de la norma a través de la cual la nacionalidad catalana se integra en el Estado. Y eso no puede hacerlo sin que salte por los aires las Constitución Territorial pactada en 1978 como parte de la Constitución Española.

De aquella quiebra vienen todas las turbulencias que se han vivido en la relación entre Catalunya y el Estado, que ha desordenado por completo el subsistema político catalán y parcialmente el sistema político español. El “juicio del Procés” y las condenas de los procesados es un momento de este desorden.

Este es un tema que no puede ser “abordado” mediante un “expediente administrativo”, sino “políticamente”. Únicamente las Cortes Generales pueden hacerlo. Hay que empezar por retrotraer el problema al terreno de la política. Tienen que ser el órgano constitucional representativo del “pueblo español en el que reside la soberanía nacional” (art. 1.2 CE) el que tiene que revisar el “desorden” producido y abrir una vía que nos permita salir del mismo.

Ello exige, de manera urgente, la aprobación de una ley de amnistía. En mi opinión, la iniciativa debería ser parlamentaria. Deberían ser los grupos parlamentarios que consideren que la amnistía es imprescindible para salir de la situación de desorden en que nos encontramos, los que debería elaborar una “proposición de ley” y solicitar que se tramitara por el procedimiento de urgencia o incluso por el trámite de “lectura única”.

Una vez superado el obstáculo insalvable que suponen las consecuencias de haber convertido un problema constitucional en un problema penal y haber sustituido los Parlamentos por los Tribunales, habría que negociar una respuesta adecuada a la segunda década del siglo XXI al problema de la integración de “las nacionalidades y regiones” en el Estado. 

No es el Gobierno, sino los grupos parlamentarios los que tienen que tomar la iniciativa. Una proposición de ley de amnistía puede, además, estar aprobada antes que un indulto.