Un año después de que la OMS llamara al coronavirus “pandemia” sigue sin haber un sistema internacional de alerta eficaz

Es una de las fechas que más sobresalen en el transcurso de la crisis sanitaria que atraviesa el mundo desde hace más de un año. La tarde del 11 de marzo de 2020, Tedros Adhanom Ghebreyesus se dirigió a los medios de comunicación en su rueda de prensa rutinaria sobre la COVID-19. Los datos que proporcionó dibujaban un panorama sombrío. En las dos semanas anteriores, el número de casos fuera de China se había multiplicado por 13 y la cantidad de países afectados se había triplicado. Ya se habían detectado unos 118.000 contagios en 114 países, aunque el grueso de ellos solo estaba en cuatro. Casi 4.300 personas habían perdido la vida y miles de personas más estaban tratando de recuperarse en los hospitales. El segundo país con más positivos localizados era Italia. España acababa de superar los 2.000.

Aquella tarde, el tono del jefe de la OMS se volvió más duro de lo habitual. “Estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción”. Por estas razones, dijo, la OMS había llegado a la conclusión de que la COVID-19 “puede considerarse una pandemia”, la primera causada por un coronavirus en la historia. Poco tiempo después, se confirmó que Europa se había convertido en su epicentro.

Sin embargo, tras aquella intervención, quedaba poco claro qué significaba que la agencia sanitaria diera ese salto terminológico y pasara a hablar de “pandemia” para referirse a la COVID-19, ya que tal descripción no respondía a un marco formal o jurídico recogido en el derecho internacional. Según define la OMS en su web, se llama pandemia a la propagación mundial de una nueva enfermedad, pero los países no han acordado tomar ninguna medida una vez que se utiliza esta palabra.

El máximo nivel de alerta que puede emitir la OMS, según las normas internacionales, es la emergencia de salud pública de importancia internacional (ESPII), que pretende ser un toque de atención para que los Estados preparen a sus países para una posible emergencia sanitaria y apoyen a los que ya están sufriendo la crisis. Ya se había declarado más de un mes antes, el 30 de enero de 2020, por Tedros Adhanom Ghebreyesus, que dio varias recomendaciones. En aquel momento, fuera de China se habían notificado menos de 100 casos y ninguna muerte en 18 países.

Aunque esta es la declaración de salud pública bajo la ley internacional, buena parte de la atención pública y política se centró en el uso por parte de la OMS del término “pandemia”. A lo largo de estos meses, muchos expertos han subrayado que gobiernos de todo el mundo no se tomaron lo suficientemente en serio la alerta el 30 de enero y las medidas más contundentes no llegaron hasta que la agencia de Naciones Unidas cambió de término, lo que ha reavivado llamamientos y debates sobre la reforma del mecanismo de alerta global.

“A pesar de la declaración de emergencia el 30 de enero, los actores políticos y la población comenzaron a presionar para que la OMS 'declarara una pandemia', sin reconocer que el poder de declaración de alerta global que los Estados miembros se han concedido es la ESPII, y que el término pandemia es descriptivo para la transmisión geográfica y es en gran medida retórico”, dicen en un artículo del pasado noviembre varios expertos del Consorcio de Impacto del Derecho Internacional y Enfermedades Infecciosas, de la Universidad de Georgetown en Washington.

“A diferencia de la ESPII, la declaración de 'pandemia' no desencadena una autoridad internacional de toma de decisiones (...), aunque sí tiene importancia normativa para las instituciones financieras internacionales, incluidas las aseguradoras del sector privado y las entidades públicas como el Banco Mundial. En el caso de la COVID-19, el uso del término 'pandemia' supuso una alarma añadida por la catástrofe que se avecinaba, y animó a los gobiernos a tomarse la crisis en serio, y a prepararse, prevenir, detectar y responder a la propagación del patógeno”, dicen.

Gian Luca Burci, profesor de derecho internacional en el Graduate Institute de Ginebra (Suiza), coincide en que el uso de la palabra 'pandemia' tuvo un mayor seguimiento que la declaración de emergencia de enero. “Mis colegas de la OMS que supervisan las medidas nacionales, como las restricciones de viajes y visados, me dijeron que hubo un mayor pico de medidas recién anunciadas después de que el director general utilizara ese término que después de la declaración de la emergencia a finales de enero”.

“En parte es una cuestión de semántica, pero las palabras cuentan por su impacto emocional. 'Pandemia' impresionó y asustó más a la gente que 'emergencia de salud pública de interés internacional”, dice Burci a elDiario.es. 

En un informe preliminar publicado en enero, el grupo independiente de expertos que examina la respuesta internacional a la COVID-19 se pregunta si habría sido de ayuda el que la OMS hubiese utilizado el término “pandemia” con anterioridad. “Aunque ese término no se utiliza ni se define en el Reglamento Sanitario Internacional (2005), su uso sirve para llamar la atención sobre la gravedad de un problema de salud. La OMS no lo utilizó hasta el 11 de marzo”. 

Este lunes, en rueda de prensa, a la pregunta de si la OMS debería haber sido más contundente sobre la inminente pandemia el año pasado, Mike Ryan, jefe de emergencias, ha contestado: “Sí, tal vez tengamos que gritar más fuerte. Pero tal vez algunas personas necesiten audífonos”.

Por qué la OMS decidió hablar de “pandemia”

En las semanas previas al 11 de marzo, a medida que medios de comunicación y políticos redoblaban la presión, Tedros Adhanom Ghebreyesus había dicho que el coronavirus tenía “potencial pandémico”, pero se limitaba a definir su propagación como una “epidemia”.

Durante la pandemia de gripe A (H1N1) de 2009, la última vez que la OMS había caracterizado una enfermedad como tal, la agencia sanitaria fue acusada de alarmismo. Había desarrollado un sistema de fases, en la que la última correspondía a la fase pandémica. Paralelamente, también había declarado la emergencia. “Eso también creó confusión”, recuerda Burci.

El día en que el director general anunció que el coronavirus podía considerarse una pandemia remarcó que “no es una palabra que deba utilizarse a la ligera o de forma imprudente”. “Es una palabra que, usada de forma inadecuada, puede provocar un miedo irracional o dar pie a la idea injustificada de que la lucha ha terminado, y causar como resultado sufrimiento y muertes que se pueden evitar. El hecho de describir la situación como una pandemia no cambia la evaluación de la OMS de la amenaza que representa este virus. No cambia lo que la OMS está haciendo, ni tampoco lo que los países deben hacer”. La OMS llevaba semanas alertando de la magnitud de la desinformación ligada el brote.

La decisión se tomó porque la enfermedad se había extendido a más países y era conveniente pasar de decir “epidemia” a “pandemia”, explica la agencia. Según profundizó aquel día Mike Ryan, fue fruto de largas horas de estudio con expertos dentro y fuera del organismo, sopesando los posibles beneficios y los riesgos del uso de la palabra.

“La OMS dudó en utilizar ese término porque no tiene una base legal y quería evitar confusiones. En realidad, no cambió mucho en términos prácticos porque habían estado comunicando regularmente la propagación geográfica de la enfermedad y todo el mundo sabía que estaba en todas partes. Supongo que fue una forma de que el director general diera a conocer en términos gráficos la gravedad de la situación ante la complacencia de muchos países”, dice Burci.

Bharat Pankhania, especialista en control de enfermedades transmisibles de la Facultad de Medicina de la Universidad de Exeter (Reino Unido), recalca que la OMS “está formada por demasiados comités y está muy orientada a los procesos, por lo que no puede ser rápida y dinámica, tiene que conseguir permisos y acuerdos de muchos sectores y por eso se resistía”.

Al describir la situación como una pandemia, lo que se buscaba era impulsar que los países tomaran medidas “más intensas y agresivas”. “Pero no hay una fórmula matemática, no hay un algoritmo. Es una descripción actual del brote en todo el mundo y una llamada a la acción y a no rendirse”, aclaró Ryan.

La OMS dice que temía que los gobiernos tiraran la toalla, ya que creía que todos los países aún podían cambiar el curso de la situación si detectaban, analizaban, trataban, aislaban, rastreaban y movilizan a su población en la respuesta, intervenciones de salud pública básicas. Pusieron como ejemplo la experiencia de China o de Corea del Sur, con epidemias que ya estaban en declive. Por aquel entonces, 81 países todavía no habían notificado ningún caso.

“Mucha gente que trabaja en este ámbito lo hace desde una visión del mundo basada en la gripe y en la percepción de que una vez que se inicia una pandemia de virus es incontrolable, por lo que el enfoque real es la mitigación y la vacuna, y eso es comprensible porque eso es lo que han provocado las pandemias en el pasado. Si no tuviéramos la experiencia de Corea, si no tuviéramos la experiencia de Singapur y si no tuviéramos la experiencia de China, podríamos imaginar exactamente lo mismo... pero tenemos experiencias que nos dicen que esta enfermedad se puede controlar”, dijo Ryan.

La duda no era si muchos países que ya tenían grandes grupos de casos o transmisión comunitaria podían hacer lo mismo que los que lo habían controlado, sino si lo iban a hacer. La OMS aseguró que en algunos casos el problema era de falta de capacidad o de recursos. En otros, el problema era la falta de determinación.

“Se ha prestado demasiada atención a una palabra. Dejen que les proponga otras palabras que importan mucho más, y que son mucho más útiles para inspirar nuestra acción. Prevención. Preparación. Salud pública. Liderazgo político. Y por encima de todo, las personas”, concluyó el director general.

Las llamadas a la reforma del sistema de alerta

La de Bharat Pankhania fue una de las voces expertas que durante las semanas previas a ese día había dicho que el coronavirus era “una pandemia en todo menos en el nombre”, asegurando que era solo cuestión de tiempo antes de que la OMS comenzara a usar el término. En una conversación con elDiario.es, Pankhania subraya que la ESPII es la declaración más importante si se compara con el anuncio formal de la pandemia, pero cree que es importante hacer este último “tan pronto como sea posible”.

“La importancia radica en que algunos Estados miembros pueden estar esperando esta declaración antes de activar sus planes de preparación para emergencias. Un aprendizaje relevante de esta pandemia es que es importante que todos los países tengan sus planes de preparación para emergencias actualizados y puntos de activación claros para medidas de control rápidas y extensas”, dice.

Los investigadores de la Universidad de Georgetown destacan que la documentación existente sobre el uso de la terminología seguía limitándose a la gripe. “Esto, en teoría, activa los planes nacionales de preparación para la pandemia, cuyos contenidos se centran en la mitigación, más que en la contención de la COVID-19, pero no hay ningún estudio que demuestre los efectos en tiempo real de esta delimitación. No sabemos, de manera sistemática, si los gobiernos han puesto en marcha planes de preparación para la pandemia que estuvieran preparados de antemano, siguiendo el modelo de la gripe, o si en su lugar se ha desplegado una respuesta más específica”. Ponen el ejemplo de Nueva Zelanda, una historia de éxito hasta ahora en la pandemia. “Reconoció desde el principio que no se podía confiar simplemente en los planes existentes contra la gripe pandémica, lo que requería una adaptación rápida, en lugar de descartar o confiar completamente en ellos”.

¿Por qué la “pandemia” inspiró más acciones que la emergencia de salud pública internacional, a pesar de que la declaración de pandemia no lleva aparejada ninguna obligación legal? Para los expertos de la universidad estadounidense, esto puede ser una prueba de la utilidad “cada vez menor” del mecanismo de alerta.

Para declarar la emergencia internacional, la OMS exige tres criterios: que se trate de un evento extraordinario, que constituya un riesgo para la salud pública de otros países a través de la propagación internacional y que puede requerir una respuesta internacional coordinada. La última declaración se remontaba a 2019, esta vez por el brote de ébola que azotaba a República Democrática del Congo. Antes, el organismo había declarado este tipo de emergencia en otras cuatro ocasiones: ante el brote de gripe H1N1 (2009), el de polio en 2014 y el de virus zika en 2016, así como la epidemia de ébola en África Occidental de 2014.

Las seis declaraciones han sido objeto de diversas críticas y elogios en función de si cumplían los criterios legales, su calendario, la transparencia o si el proceso de toma de decisiones era idóneo.

El sistema se originó en 2005, cuando la OMS revisó su regulación. Entonces 196 países y territorios acordaron alertar a la organización cuando surgieran brotes y le dieron el poder de declarar una ESPII. En cada declaración, la OMS aconseja a los gobiernos cómo actuar, pero no tiene el poder de hacer cumplir esas recomendaciones y los Estados son soberanos a la hora de decidir qué medidas poner en marcha. La decisión de declarar o no una emergencia está sujeta a una serie de criterios, incluido el asesoramiento de un Comité de Emergencias.

Muchos han dicho que la organización debería haber declarado la emergencia aproximadamente una semana antes de lo que lo hizo, tras la primera reunión el 22 de enero. Pero el mayor problema, coinciden las voces expertas, es que muchos países pasaron por alto el propio mecanismo.

Numerosos especialistas están proponiendo que se refuerce, reformando los sistemas de notificación y alerta, los criterios para la declaración de una emergencia de salud pública, así como crear un comité de emergencias permanente que sea transparente y esté políticamente protegido. Es probable que el debate se intensifique de cara a la Asamblea Mundial de la Salud anual que se celebrará en mayo.

Aunque su informe es preliminar (en mayo se publicará la versión completa), el grupo independiente de expertos que examina la respuesta a la COIVD-19 es contundente: el mundo no estaba preparado para una pandemia y tiene que hacerlo mejor. Considera que el sistema mundial de alerta de pandemia no cumple su función. “Hay componentes básicos del sistema que son lentos, engorrosos y poco resolutivos. El grupo ha sido informado de que la mayoría de las alertas referidas a brotes llegan a la OMS por las noticias o las redes sociales y sabe que se han creado plataformas destinadas a reunir información sobre epidemias proveniente de fuentes no tradicionales o de acceso abierto”. Además, cree que el procedimiento que lleva a declarar una emergencia de salud pública de importancia internacional “parece provenir de una era analógica ya sobrepasada, por lo que es preciso incorporarlos a la era digital”.

Además de la modernización técnica, el grupo pide “un punto de inflexión político por lo que respecta a la voluntad de los países de responsabilizarse de la adopción de todas las medidas necesarias” en cuanto se emita una alerta. Y creen que a la OMS le ha faltado poder para hacer el trabajo que se espera de ella. “Las consecuencias de esta pandemia deben servir para abrir una de esas oportunidades que se presentan una sola vez por generación: la de que los Estados miembros reconozcan como algo que redunda en beneficio común el hecho de que el sistema internacional disponga de un conjunto de herramientas debidamente reforzadas para cumplir robustas funciones de alerta de pandemia y contención de brotes”.

Paralelamente, el comité que examina el funcionamiento del Reglamento Sanitario Internacional publicó en enero otro informe provisional que aboga por una mayor transparencia en el proceso de toma de decisiones y más claridad en los indicadores utilizados para evaluar la gravedad. Pero lo que les preocupa es el “carácter rígidamente binario” de la declaración de una emergencia. Hay quienes han defendido que tal declaración es muy amplia, ya que abarca desde un brote regional limitado como el del ébola en África occidental hasta una gran pandemia mundial.

Este comité está evaluando las ventajas y desventajas de introducir un nivel de alerta intermedio, como una “fase amarilla”, a modo de señal de alerta inicial, así como la necesidad de utilizar diferentes tipos de emergencias de salud pública, como por ejemplo una declaración de ámbito regional para los eventos que supongan una amenaza para la salud pública en una única región o continente. Esto ya se propuso en 2016 tras el brote de ébola, pero los Estados miembros no lo aprobaron.

Burci piensa que se debería desechar el “sistema binario basado en la emergencia” y sustituirlo por un sistema gradual de fases o de alertas basadas en una serie de criterios (propagación real, riesgo de propagación, conocimiento sobre el patógeno y su capacidad de contagio y peligrosidad, contexto nacional). “Los críticos dicen que es demasiado complicado y que diluirá el impacto de una 'emergencia', pero a mí no me convence”. “También creo que las declaraciones de la OMS deberían tener consecuencias para los países, por ejemplo, la obligación de informar públicamente sobre las medidas adoptadas, el compromiso de financiar las medidas de respuesta y la I+D farmacéutica...”, añade.

Para Pankhania, lo que se necesita es la cooperación internacional en materia de vigilancia, recopilación de datos e intercambio oportuno, evaluaciones rápidas y puntos de activación. “La OMS ya hace todo esto, sin embargo siempre podemos mejorar y hacer las cosas mejor, la cuestión más importante es pedir a los países que se comprometan y sean dinámicos en su notificación de brotes inusuales a la OMS de manera oportuna”.

Por su parte, los investigadores de Georgetown temen que las posibles reformas no aborden, y reproduzcan, los problemas que persisten con el actual mecanismo. Creen además que el uso del término “pandemia” evoca una emergencia sanitaria global en la conciencia pública y política que la ESPII no evoca, por lo que los países deberían valorar si incluir niveles o estatus de “pandemia” en el mecanismo y estudiar qué valor aportaría.

Sobre la mesa está también la elaboración de un nuevo tratado mundial de preparación para las pandemias, como ha propuesto la Unión Europea, para garantizar el compromiso político de los países para combatir futuros brotes de enfermedades. La idea ha sido bien recibida por la OMS, según informó Reuters en enero. Un tratado así sería el primer acuerdo sobre salud pública mundial desde el pacto de control del tabaco firmado en 2003. En declaraciones recogidas por la revista Nature, Steven Solomon, responsable legal de la OMS, dice que un tratado pandémico “podría ser útil para los líderes mundiales que no comprenden los detalles técnicos de una ESPII”. Aún así, la OMS probablemente no tendría la capacidad de penalizar a los países que no cumplan.