Por un acceso a la función pública equitativo y sin barreras invisibles

El bloqueo de la renovación del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) ha vuelto a abrir el debate acerca del sistema de acceso a la carrera judicial y a la función pública en general.

El problema no es que con el sistema actual de acceso se elija a personas que carezcan de los requisitos de méritos o capacidad exigibles, no, sino que descarta a muchos candidatos excelentes por razones ajenas a su mérito o capacidad, alimentando el sesgo hacia los individuos o colectivos a los que la estructura del sistema de oposiciones beneficia al margen de su mérito o capacidad.

Los que aprueban son buenos, pero hay muchos cuando menos igual de buenos que no aprueban o que ni siquiera pueden planteárselo (y optan por otros recorridos vitales a pesar de su valía-mérito).

El sistema, tal y como está diseñado estructuralmente, no ofrece las mismas oportunidades a todos. Por ello cualquier reforma del sistema de acceso a la función pública debe perseguir asegurar a todo el mundo igualdad de acceso a igual mérito o capacidad, corrigiendo los elementos que lo hacen desigual.

Hoy, a igual mérito y capacidad, no hay igualdad de oportunidades.

El sistema actual pone el contador a cero para los aspirantes, ignorando todos los elementos objetivos que han acumulado hasta entonces -expediente académico, formación complementaria y de posgrado, becas, experiencia profesional-, abocándoles a una competición en la que el lugar de residencia, la renta familiar, el entorno socio-cultural y profesional del aspirante o la edad y sexo condicionan subjetivamente el proceso e incluso lo determinan.

En esta tribuna se desarrolla y completa la propuesta publicada como “palanca” en la Fundación Felipe González en 2020: “Redistribución de oportunidades. Por una política de defensa de la competencia para las personas en el mercado de trabajo”.

La propuesta original es más amplia que lo que hoy se detalla porque contiene ideas destinadas a mejorar la igualdad de oportunidades en el mercado de trabajo en sentido amplio y no solo en cuanto al acceso a la función pública o al empleo público. También, desarrolla la idea sobre la necesidad de “redistribuir oportunidades” con políticas públicas diseñadas con el fin de lograr, o al menos mejorar la situación actual, que en la medida de lo posible las personas con los mismos méritos y capacidades tengan acceso a las mismas oportunidades, o cuando menos similares, en el mercado de trabajo en un sentido amplio -púbico y también privado-, así como en la financiación e instrumentación de políticas transversales de refuerzo de la igualdad de oportunidades en el mercado de trabajo, e incluso de vigilancia y defensa de la misma.

El acceso al trabajo en igualdad de oportunidades laborales reales, hoy, por muchas razones, no resiste un análisis exhaustivo en términos de justicia atendiendo a condiciones objetivas y de esfuerzo, de mérito y capacidad. Este debate forma parte del que se viene desarrollando desde hace tiempo en torno al concepto de “meritocracia”, reavivado en 2021 con la publicación de “La Tiranía de la Meritocracia” de Michael Sandell.

Pues bien, en este contexto, respecto a la cuestión del acceso a la función pública, la propuesta que se plantea es la de modificación del sistema actual de acceso al empleo público, lo que en España llamamos Función Pública.

Un sistema de acceso que no garantiza la igualdad de oportunidades, por definición, producirá un resultado ineficiente en el que habrá ganadores y perdedores. La teoría económica ofrece herramientas de análisis. La literatura económica lleva siglo y medio analizando las consecuencias de lo que se conoce como “competencia imperfecta”, desde Alfred Marshall y su discípulo Arthur Pigou al final del XIX. Hace ya casi un siglo desde que Joan Robinson explicó en 1933 que la competencia siempre es imperfecta, pero ello no quiere decir que no se puedan mejorar las condiciones bajo las que se desarrolla aproximándolas hacia el ideal de perfección que no es otro que el de igualdad. Respecto a la igualdad de oportunidades y la justicia del resultado, desde la filosofía política, John Rawls en su teoría de la Justicia subraya que, en democracia, se debe saber combinar la igualdad fundamental de todos los miembros de la sociedad con las desigualdades justas que surgen de una competición meritocrática equitativa. El sistema debe ser equitativo. En ese sentido, esta es una propuesta intrínsecamente liberal y por supuesto progresista. También, anti corporativa y anti privilegios.

Siguiendo el debate de estas semanas, en España el acceso a la función pública, en especial a sus principales cuerpos de élite, se realiza por el procedimiento de oposición. Un sistema con apariencia de objetividad que genera resultados injustos en todos los sentidos, y no solo regresivos en términos de la renta del aspirante. Tal y como está diseñado, el sistema de acceso genera costes directos y de oportunidad para los aspirantes.

Costes directos muy elevados, tanto que pueden resultar inasumibles de entrada, y asimétricos, porque no dependen de los elementos objetivos propios de los candidatos que deberían ser evaluados. Costes como el dinero necesario para pagar preparadores, academias, manutención y residencia en Madrid, donde hay que estar para preparar la mayoría de esas pruebas (no es el caso de “judicatura” por su mayor plantilla e implantación por todo el territorio, sí de los cuerpos que se concentran en Madrid o en el extranjero), desplazamientos; el tiempo invertido en una etapa crucial para la conformación de y consolidación de una carrera profesional-, y también costes de oportunidad.

Este tipo de costes, los costes de oportunidad, son aquellos que los economistas definimos como “el coste de la alternativa a la que renunciamos cuando tomamos una determinada decisión, incluyendo los beneficios que podríamos haber obtenido de haber escogido la opción alternativa”.

Así, por ejemplo, un graduado con un expediente académico mediocre, de un entorno social de renta alto, o que forma parte por vínculos familiares o de amistad de un ambiente profesional reconocido, puede invertir años en preparar una oposición, por ejemplo, notarías, a sabiendas que, incluso sin aprobarla, podrá orientar su carrera después hacia ese campo, por ejemplo, en el ámbito privado. En este caso los costes directos que puede asumir gracias a su bienestar familiar o personal -preparación y tiempo- se ven compensados porque puede considerar la preparación como una “formación” o inversión. Su entorno le garantiza no solo renta sino cierta seguridad profesional cualquiera que sea el resultado de su intento, apruebe o no.

Por contra, un graduado brillante de una familia sin recursos y/o desconectada del mundo profesional al que desea dirigir su carrera, si no aprueba sabe que con mucha probabilidad no tendrá otra oportunidad para comenzar su carrera profesional en el resto de su vida. Este segundo candidato sabe que si lo intenta debe, primero, poder financiarlo -coste directo-, y en segundo lugar asumir un coste de oportunidad inmenso -un riesgo- porque si no las supera tendrá graves problemas para reengancharse a la vida profesional. A este aspirante no le habrá servido de nada el esfuerzo público y familiar para ir a la universidad ni el suyo propio de haber obtenido un gran expediente. Obviamente, algunos con este tipo perfil lo intentan, muchos, aunque se la juegan, y lo consiguen a pesar de las barreras que existen para su perfil. Lógicamente, su proporción sobre el total es menor que la que un sistema sin esos sesgos establecería porque a muchos con ese perfil el sistema les imposibilita competir. El problema del sistema es que no mide elementos objetivos basados en el estricto mérito y capacidad evaluados de modo neutral.

El sistema vulnera el principio de igualdad al no garantizar las mismas oportunidades a los concurrentes porque, aunque permite seleccionar perfiles capacitados, lo hace solo entre un grupo reducido de candidatos. Los que lo superan están preparados, esa no es la cuestión, el problema es que hay muchísimos potenciales candidatos con los mismos o mejores méritos y capacidades que no pueden competir. El resultado está sesgado.

La resistencia al cambio del sistema de acceso se apoya en que las pruebas del sistema de oposiciones guardan la apariencia de neutralidad por ser iguales para todos, negando de entrada su carácter injusto y falta de equidad, rasgos que excluyen de entrada a potenciales candidatos por razones ajenas al mérito y capacidad.

La mejor manera de desmontar el inmovilismo que se defiende desde diferentes ámbitos como el político, por comodidad con el resultado del sistema actual por ejemplo por el perfil de los que aprueban, o el corporativo, en defensa de sus intereses gremiales, es señalar los principales sesgos, costes asimétricos, ineficiencias y barreras invisibles del sistema de oposiciones agrupándolos en siete categorías:

1.   Ignora el expediente académico y educativo que es el elemento e indicador más objetivo y neutral que existe, cualesquiera que sean la renta u otros elementos propios del opositor. El expediente académico se construye en condiciones de igualdad mucho más perfectas que la preparación de las pruebas memorísticas. Las pruebas memorísticas no guardan excesiva relación con el mérito o capacidad real académico y/o profesional de la persona, sino que más bien son medida de un esfuerzo memorístico elevado a la categoría de proeza temporal, de corto recorrido y que exige años de concentración. Una manera de medir que no constituye una interpretación “justa” del mérito y capacidad. También, un gigantesco derroche de tiempo y esfuerzo.

2.   No toma en cuenta el coste económico y el tiempo de preparación, razón por la que los aspirantes cuyas familias no pueden financiar los años que dedicarán a preparar las oposiciones sufren una clara discriminación por renta. Existen pruebas selectivas de acceso a la función pública que han superado este problema, por ejemplo el MIR para los graduados en medicina y el sistema de acceso a las Academias Militares, simplemente porque el contenido de las pruebas es de carácter general o específico de la carrera en cuestión -medicina- sin exigir el desarrollo memorístico que convierte las pruebas en algo diferente. Este modelo no se generaliza por presiones corporativas.

3.   Asimetría del coste oportunidad del tiempo invertido. Como se explicaba antes, los aspirantes sufren un coste oportunidad al optar por no trabajar inmediatamente después de finalizar sus estudios, que son los años determinantes para sus futuras carreras profesionales, y el momento más habitual con el sistema actual para intentar “ingresar” en la administración. De hecho, el sistema en la práctica imposibilita hacerlo en momentos profesionales posteriores. Ese coste oportunidad es mayor cuanto menor es la renta familiar del aspirante y cuanto menor es su vinculación social con entornos profesionales cualificados y dinámicos. Este hecho también está vinculado con el mal funcionamiento del mercado de trabajo en el sector privado.

4.   Imprevisibilidad e irregularidad de la oferta pública de empleo y de las convocatorias de oposiciones. Desde hace décadas lo habitual es ofrecer plazas de modo irregularidad e intermitente, sin ninguna certeza, hecho que eleva todavía los costes directos para todos los aspirantes y los costes de oportunidad para los más humildes. Los aspirantes de rentas altas asumen mejor el coste de la incertidumbre preparándose concienzudamente con contenidos de todo tipo, aprendiendo idiomas o simplemente esperando, lustros incluso, a que se publiquen las convocatorias y “salgan las plazas” o lo hagan en número suficiente. Los modestos suelen abandonar masivamente la preparación cuando se suspenden o “congelan” las convocatorias. Esta práctica convierte con frecuencia las oposiciones en una carrera de resistencia muy sesgada que nada tiene que ver con el mérito o capacidad. Esta práctica además ha generado otro tipo de clara discriminación entre cohortes o quintas. Las quintas que terminaron su carrera en tiempos de crisis -1989-1995, 2008-2016- lo han tenido imposible. Otras quintas, por el contrario, han conocido tiempos en los que no se cubrían las plazas.

5.   Cultural centralista y discriminación territorial. El sistema discrimina a los candidatos que no viven en Madrid o en un grupo muy reducido de grandes ciudades. Solo ahí es posible “prepararse” con garantías, tanto por razones de costes como de disponibilidad real de información relevante para superar el ejercicio memorístico y adquirir la cultura corporativa que lo acompaña (punto 7.).

6.   El sistema desprecia la formación complementaria -posgrado- y la experiencia laboral. El sistema no se limita a ignorar el expediente académico de los aspirantes -el indicador más objetivo que existe-, sino que relega e incluso discrimina a los “excelentes” entendidos como aquellos que continuaron sus estudios -máster, MBA, doctorados, investigación- por ejemplo, con becas nacionales, europeas o internacionales, con frecuencia becas públicas lo cual implica una inversión considerable de recursos públicos. No tiene ningún sentido someter a esos candidatos a rigurosos procesos de selección para asistir a los centros académicos más exigentes del mundo y concederles becas para, después, no poder considerarlos como candidatos a funcionarios porque se les obliga a retornar a la casilla de salida tras años de esfuerzo como estudiantes de posgrado. La consecuencia es que se priva irremediablemente al sector público y a la administración de valiosos perfiles que se ven forzados a elegir otros recorridos profesionales. Ello es discriminatorio e ineficiente como práctica selectiva de recursos humanos, y supone una asignación ineficiente de recursos para nuestra sociedad, un coste para la sociedad. Mi buen amigo Luis Garicano, por ejemplo, estudió dos carreras con brillantez en la universidad pública, un master en el Colegio de Europa de Brujas con beca, un doctorado en la Universidad de Chicago con beca, escribió su tesis bajo la dirección de un premio Nóbel de economía -años de rigor y esfuerzo intelectual- pero no podrá nunca trabajar en el Ministerio de Economía (salvo que algún día sea ministro). Algo similar ocurre con las personas con experiencia profesional valiosa, tanto la obtenida en el sector privado o en la universidad como aquellos que han trabajado en organismos internacionales y multilaterales o la Unión Europea. Su consideración como mérito por la Administración Pública permitiría el acceso al sector público de personas con perfiles y experiencias previas que, por otra parte, cada vez son más necesarios.

7.   Existencia de una cultura corporativa poco accesible y opaca. La fragmentación de los cuerpos de élite en compartimentos estancos sin posibilidad alguna de movilidad transversal también genera problemas. Por un lado, es un absurdo económico salvo para algunas contadas excepciones. Probablemente todos los cuerpos de la Administración General del Estado podrían ser unificados como en Francia en un acceso único –Escuela nacional de Administración (ENA) o como la Comisión Europea-, otro para el Poder Judicial, y poco más, salvo los que exigen un conocimiento específico como la medicina y personal sanitario o los ejércitos. Los contenidos particulares que exige el empleo público pueden adquirirse en los cursos que se imparten tras el ingreso, y además cambian rápidamente. Por otro lado, ese corporativismo ha propiciado que cada oposición haya desarrollado contenidos de carácter endogámico que son relevantes para poderla superar. Este tipo de contenidos no corresponden necesariamente con materiales objetivos o académicos, sino propios de la cultura corporativa de cada familia profesional que defiende su existencia y escalafón con determinación. Son contenidos que en la práctica constituyen barreras de entrada para los ajenos al grupo, marcadores que solo pueden obtenerse en el ecosistema corporativo al que se desea ingresar, lo cual promueve la existencia de sagas y una categoría especial de subjetividades, una vez más con apariencia de neutralidad.

Por todas estas razones, el sistema de reformarse con profundidad, pensando en la reparación de todos los elementos de desigualdad enumerados. Así, por ejemplo, la propuesta de creación de un sistema de becas para que jóvenes de familias con pocos recursos puedan financiar la preparación de oposiciones resolvería en parte el problema enumerado como 2., mientras que los otros seis -1., 3., 4., 5., 6., 7.-, origen de irreversibles barreras invisibles, seguirían existiendo igual por ser consecuencia directa de la estructura del sistema. Una propuesta, por tanto, bien intencionada pero insuficiente y probablemente sin efectos prácticos. Una reforma efectiva debe afectar la naturaleza de los siete puntos enumerados.

La reforma que el sistema de acceso a la función pública necesita no exige eliminar el sistema de oposición porque tiene sentido para habilitar una vía de entrada, por ejemplo, para vocaciones públicas no respaldadas por expedientes académicos excelentes, aunque existen ejemplos en países de nuestro entorno que muestran que la totalidad de ingresos y contrataciones se pueden hacer sin problemas y de manera objetiva por otras vías no memorísticas, y como de hecho se hace también en España para plazas de cuerpos y escalas intermedias además de los ejemplos ya señalados en el punto 2.

Mi propuesta de reforma es acabar con la exclusividad del sistema de oposición reemplazándolo en gran medida por el de concurso.

¿Cómo? Por ejemplo destinando un 25% de plazas al sistema de oposición, otro 25% para un cupo de ingreso para graduados sin experiencia laboral  seleccionados por méritos académicos y/o algún tipo de examen no memorístico, un tercer 25% por concurso para permitir el acceso tras una primera etapa de experiencia profesional -por ejemplo 4/5 años como hace la Unión Europea en sus convocatorias- y/o tras haber culminado estudios complementarios de postgrado, y un 25% final por concurso también para accesos posteriores con más experiencia de trabajo, por ejemplo, a partir de 10 años como ya se hace por ejemplo en judicatura con el llamado 4º turno -sistema de ingreso a la categoría de magistrado mediante concurso entre juristas de reconocida competencia y con más de diez años de ejercicio profesional-.

Así mismo, se deberá dotar a las convocatorias de estabilidad y certidumbre, programando calendarios de convocatorias para largos periodos de tiempo, por lo menos 5 años, para garantizar un mínimo de previsibilidad y facilitar la planificación de convocatorias estables en el tiempo similares y garantizar la equidad entre cohortes demográficas.

Esta reforma exige mucho rigor en los criterios, transparencia y objetividad, no en vano las oposiciones subsisten también, a pesar de su evidentes sesgos e injusticias, porque con las mismas es difícil hacer trampas -probablemente el argumento más habitual de sus propagandistas-. Por ello habrá que diseñar unas nuevas reglas más garantistas y que sean justas para todos.

En definitiva, medidas imprescindibles para hacer que “esa competición meritocrática sea equitativa”, en palabras de John Rawls, porque ahora no lo es.