Apuntes para recortar el tiempo burocrático inútil en la cooperación internacional

No hay datos sobre cuánto tiempo dedican las ONG a la burocracia. Esto es la suma de relleno de papeles y cuadros Excel, de trámites y pasos administrativos diversos, etc. Para acceder a los fondos públicos destinados a cooperación internacional. Al pedir una estimación a Luca Gervasoni, presidente de la federación catalana de organizaciones (Lafede.cat), me responde: “Las ONG podemos estar dedicando más del 50% del tiempo profesional del equipo técnico a la burocracia”. ¿Sorpresa? El presidente de la Coordinadora Española de ONGD, Andrés Amayuelas, me lo ratificaba un día después para hablar justo de ese tema en una jornada de la Fundació Musol.

“En ese tiempo burocrático”, precisemos, se referían a la formulación de propuestas, a su lanzamiento y adaptación a distintas convocatorias de subvenciones de distintas administraciones, la mayoría con formatos y requisitos distintos, al cumplimiento de obligaciones legales, a los informes de seguimiento y justificaciones diversas, a la contabilidad, etc. Todo aquello que las ONG identifican como burocracia y despacho, para diferenciarlo de la ejecución de las actividades. De ser cierto, el esfuerzo que se desvía a dar garantías legales, incluso a identificar y estructurar problemas y soluciones, y a darle seguimiento (en inglés accountability) puede considerarse exagerado. Dicho de otro modo, una pérdida de eficiencia y eficacia de la cooperación, una pérdida de dinero, un motivo de desesperación profesional y, en cierto modo, un absurdo. ¿Para qué tantos controles? Porque la burocracia tiene su sentido (justificar unos criterios reconocidos y públicos, ofrecer garantías de calidad y eficiencia, evitar la corrupción e impactos no deseados, obligar a la concurrencia pública de los procesos, etc.), pero un exceso de burocracia no tiene sentido alguno. 

Es cierto que en España la cultura de la financiación a causas sociales (tanto individuales como empresariales) es baja en comparación con el mundo anglosajón. La financiación vía socios la consiguen unas pocas ONG grandes como Médicos sin Fronteras, Oxfam Intermón, Amnistía Internacional o Greenpeace. Fuera de la primera división, existe la alternativa importante y legítima de la financiación pública, generalmente de concurrencia pública, resultado de la política pública de cooperación (para la justicia global, en el caso de Barcelona). Política que articula la voluntad de la administración de apoyar la solidaridad bajo varios factores, uno de ellos la presión que los movimientos sociales han ejercido antaño para que las administraciones destinásemos un esfuerzo a la cooperación internacional. 

En la concurrencia pública confluyen convocatorias muy diversas, unas pequeñas, algunas microscópicas o testimoniales, de municipios de tamaños diversos, a convocatorias complejas de ciudades grandes, fondos municipalistas, diputaciones, administraciones de comunidades autónomas, la AECID o las europeas. Sólo en Catalunya encontramos cerca de setenta convocatorias, por supuesto poco o nada coordinadas. Se trata de convocatorias que, ante el declive de la Cooperación Española, han sostenido muchos proyectos de las ONG. Es decir, las ONG han resistido gracias al apoyo de la cooperación descentralizada, principalmente municipalista. 

Las ONG aprecian la predictibilidad de las convocatorias para su propia planificación organizativa, pero éstas se mueven a lo largo del calendario, de un año a otro, por razones diversas, y en ocasiones por las elecciones. También la dotación presupuestaria se crea y se destruye, en función del color y la coyuntura políticos. Aunque un mismo proyecto se presente a administraciones distintas, con fórmulas de cofinanciación, estas administraciones poseen formularios distintos, protocolos presupuestarios diferentes, etc. La cacofonía de tantos pequeños municipios queda, en cierto modo, ordenada, sin embargo, a través de los fondos municipales de cooperación, que aglutinan, ordenan y dan capacidad a una gran cantidad de municipios que aportan su pequeño grano de solidaridad a un fondo con capacidades técnicas que los suma y potencia.

Así pues, el lío de los financiadores es sustantivo. Da trabajo y es un caos susceptible de ser armonizado y simplificado en algunos de sus eslabones y etapas si las diversas administraciones nos coordinamos y se abre el marco legal-normativo desde Madrid.

En un primer encuentro virtual entre administraciones y organizaciones, promovido desde Lafede.cat de organizaciones de justicia global, se avizoraban cuanto menos tres aspectos por armonizar y simplificar. En primer lugar, la documentación administrativa previa necesaria para poder concurrir en cada una de las convocatorias se podría concentrar y limitar a una suerte de PADOR, un repositorio telemático actualizado con los datos administrativos de la institución solicitante, compartido y homologado por una serie de administraciones que se coordinan. En segundo lugar, las distintas administraciones que quisieran armonizarse podrían acordar un formato y un criterio homologables para la elaboración del presupuesto, el alma económica del proyecto. Para ello, las Intervenciones del Estado presentes en las distintas administraciones públicas deberían estar de acuerdo en el formato acordado. En tercer lugar, las administraciones podrían planificar y dar algo de previsibilidad para constituir un calendario que tuviera cierto sentido y estabilidad. Estoy seguro de que hay muchas más. 

Ahora bien, el tiempo burocrático inútil no sólo se produce por la falta de armonización entre administraciones. Existen por lo menos dos factores más. 

Se produce también, en segundo lugar, por leyes y normativas inapropiadas, con enfoques obsoletos o inadecuados, que dan “derecho” a administraciones locales, como la propia Ley de Subvenciones, la Ley de Cooperación (ambas cumplen los veinte años), la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) o la Ley de Entes Locales. Ahondaremos en este factor en un próximo artículo. 

El tercer factor es lo que podemos llamar “choque de almas”. En las administraciones se encuentran varias almas, algo que ha sido analizado por la literatura sobre coherencia de políticas. El alma que suele comprender mejor el servicio y el contexto de la cooperación es la agencia o departamento de cooperación, que mantiene el contacto tanto con las ONG como con el terreno, y recibe sus inquietudes y necesidades. En la pequeña cadena de la cooperación dentro de una administración encontramos otros eslabones con almas orgánicamente distintas. Por un lado, el alma de los administradores/as y letrados de los servicios jurídicos, de los servicios generales, en ocasiones más predispuestos a evitarse problemas ante la Intervención del Estado y a ser limitantes ante la letra de la norma, que al servicio y sentido de la cooperación. Suelen lidiar con asuntos domésticos, los internacionales les resultan exóticos, periféricos y, a menudo, inoperables desde la perspectiva doméstica. Una tercera alma, el alma de la parte política. La del gobierno, que busca mostrar avances (a veces con contenido y otras no) y mantener relaciones adecuadas con las ONG, influencia en organismos multilaterales, colegas de países del sur o la opinión pública. La de los grupos de la oposición busca elementos para desenmascarar favoritismos, prebendas y una mala gestión del gobierno con ruido. Esa dinámica engorda los miedos de los servicios generales, la burocracia y ciertas tensiones internas que suelen bloquear procesos que podrían ser mucho más ágiles. Los departamentos de cooperación nos sentimos como el relleno de un sándwich cuyas rebanadas son el nivel político, el nivel administrativo-jurídico y las ONG e instituciones multilaterales. 

Conclusiones y propuestas

En síntesis, el tiempo burocráticamente estéril resulta excesivo a todas luces. Identificamos tres fuentes de tiempo burocráticamente inútil: el primero a una proliferación y descoordinación de las administraciones; segundo, a una normatividad anticuada y desajustada que no reconoce adecuadamente a las gobiernos locales como sujetos de cooperación internacional y sobrepone cautelas sin simplificarlas; y tercero, a la competición de almas presentes al interior de una misma  Administración.

Para cada uno de esos tres factores de pérdida de tiempo y eficacia deben plantearse estrategias paralelas de distinta índole. Para la armonización de las administraciones hemos señalado la necesidad que éstas coordinen una suerte de PADOR compartido. Así como una estructura presupuestaria y un protocolo de formulación lo más homogéneos posible, que prevean antes de cada ejercicio el momento de lanzar sus convocatorias. 

Para los aspectos normativos, es el momento de lanzar el debate, como está haciendo la la Confederación de Fondos de Cooperación (CONFOCOS), la Coordinadora española de ONGD (CONGDE),  la Lafede.cat, o la Fundacio Musol, entre otros, sobre las reformas legislativas necesarias para la simplificación y el reconocimiento de nuevos actores, nuevos repertorios de actuación, nuevas visiones de la cooperación para la justicia global. 

Y respecto al inevitable “choque de almas” dentro de cada administración, seguramente convenga que a las almas más alejadas se las haga partícipes de los debates de la cooperación, acercarlas a su sentido, aunque sea de forma puntual. Pueden ser de ayuda el levantamiento de documentos escritos desde un mundo homologado en lo jurídico-técnico, como el excelente informe que acaba de publicar la Fundació  Musol. Que los servicios generales, las ONG y los departamentos de cooperación puedan encontrarse para compartir percepciones, misión y generar alianzas. Tal vez un día habrá que viajar con ellos para conocer los proyectos en terreno.